市县域经济发展调查与研究

市县域经济发展调查与研究

县域经济是以县城为中心、集镇为纽带、农村为基础的区域经济。根据陕西省县域经济考核及监测评价办法，全省76个县（市）纳入县域经济范围，我市除汉滨区外9个县（市）纳入县域经济范围。我市县域经济在全市经济总量中占比超六成，对全市经济发展具有举足轻重的作用，为进一步推动全市县域经济高质量发展，市发展研究中心组织专题调研形成如下报告。

一、总体现状

（一）县域占比重。2021年，9个县（市）总面积1.99万平方公里，常住人口175.8万人，GDP总量802.22亿元，分别占全市84.5%、70.5%、66.3%，同比高出全省4.7个百分点、15.3个百分点、24.2个百分点（我市县域经济主要指标见附表1）。

（二）横比总量小。2021年，全省10个市中，我市县域GDP排名第7（后三名分别是商洛市、西安市、铜川市），总量与全省居第一的榆林市差3004.7亿元，与同样辖9个县的汉中市差310.32亿元，仅高于辖6个县的商洛市102.22亿元。全省县域10强县我市没有"一席之地"。GDP过百亿的有旬阳、汉阴、紫阳、平利4个县（市），总量最大的旬阳市200.74亿元，总量最小的宁陕县24.3亿元。县均GDP为89.14亿元，仅为全省平均水平53.9%，低于汉中和商洛市。总体比，我市县域经济体量小、实力弱。

（三）纵比压力大。2021年，全市县域GDP同比增长7.3%，今年上半年同比增长5.7%。全省县域经济综合考核中，76个县（市）中我市优秀仅占2个（石泉、旬阳分别排名第17、18位）、一般1个（岚皋），其他6个县均处于良好等次。今年上半年考核，旬阳、平利、石泉分别排名第17、25、29，为A等次，其中，旬阳进1位，石泉退12位；镇坪、汉阴、白河分别排名第33、35、49，为B等次；岚皋排名第62，为C等次；宁陕、紫阳分别排名第71、74，为D等次。从上半年情况看，全年实现计划增速和进位目标压力较大。

二、突出问题

（一）"一县一业"虽确立，但产业整体质量还不高。调查发现，各县（市）虽按照"一县一业"要求确立主导产业，其中，工业类有旬阳、汉阴、石泉3个县市，服务业类有岚皋、宁陕2个县，三产融合类有紫阳、平利、白河、镇坪4个县。但实际却是"一县多业"，每个县（市）均确立2个以上主导产业，如白河县除将木瓜、黄姜等"打包"为农产品加工循环产业确立成主导产业外，还将生态康养旅游产业确立为主导产业。各县由于产业分散，不聚焦，主导性不强，特色不鲜明。生态旅游产业统筹协同不够最突出，如石泉、紫阳、岚皋、白河均在发展生态旅游产业，但县域间协同不足，内容重复。包装饮用水产业同质化严重，恶性竞争最突出，如汉阴、岚皋、紫阳近几年都在大力发展包装饮用水企业，产品相似度很高，包装各不相同，价格从几元到十几元各不相等，市场占有率均不高。在我市县域经济普遍产业链条短，而且大多数处于产业链低端，龙头企业和上下游配套企业较少，如魔芋、核桃等富硒食品产业多是初加工企业。产业深度融合不够，科技创新能力不足，产品附加值较低，核心竞争力不强，引领带动县域经济发展作用有限。在抓产业链工作方面，各县（市）反映我市确立的重点产业链显多，应确立几条确属重点的产业链市县协同抓好。

（二）"一县一园"虽实现，但园区产业集群未形成。9个县（市）中，有省级开发区4个（旬阳、石泉、汉阴、平利）、工业集中区10个，虽然实现了"一县一区（园）"目标，但调查发现，大多数县域工业集中区"水、电、路、气、暖、讯"等基础设施还不完善，缺少物流、仓储等生产性服务和住宿、餐饮等生活性服务设施，如旬阳、白河、宁陕、紫阳、平利、岚皋、镇坪等7个县（市）尚未通管道气，出现工业用气供应不足，导致企业生产经营成本提高。各县均靠政府项目投资建设园区标准化厂房，园区建设、管理、运营市场化机制不健全，园区投资管理公司未充分发挥作用。9县（市）虽然累计建成标准化工业厂房347万多㎡，但部分园区厂房利用率不高，"找房"与"空房"现象并存，如汉阴县经开区标准化厂房紧缺，白河县"飞地园区"标准化厂房空置多。园区企业退出机制不完善，一些"僵尸企业"占用园区资源。9个县（市）入园企业总数2220户，虽然有规模工业企业334户，占全市规模工业企业总户数42.65%，但这些企业多是园区空间布局的集中，还没有真正形成协同互补循环发展的产业集群。9个县（市）工业集中区虽然工业产值占全市59.5%，但目前产值过百亿园区仅5个，产值不足20亿元园区有6个，园区经济体量仍然小。

（三）全员招商虽常态，但链式协同招商不精准。近年来我市坚持全员招商，招商引资工作保持全省前列，2021年9个县（市）签约落地招商引资项目543个，到位资金673.12亿元，分别占全市总量78.6%、65.2%，但是，干群思想观念还不开放，"无中生有"谋划项目意识还不强，大项目好项目太少。从座谈走访中感觉到，干群思想观念普遍还不解放，一些县发展愿望强烈、发展目标远大，但是但创新意识、开放意识不足，尚未打破"一亩三分地"的思维定势，没能在充分融入国内和国际经济大格局中研究政策、借势发展。市级产业链招商前期工作不充分，招商推介项目储备不足。一些县镇反映，招商引资制度有待完善，市级对招商资源优化配置统筹不够，市上给各县（市）下达招商引资任务后，各县（市）再向县级部门和各镇下达任务，层层分解任务带来的弊端日渐凸显，"层层剥笋"导致县域难以招大商、招好商，且各县之间存在竞争性内耗现象。一些本地企业反映，政府对待客商内外有别，优惠政策对外不对内影响本土企业发展积极性。

（四）环境优化有成效，但要素不足问题很突出。全市扎实创建全国优化法治化营商环境示范市，持续深化"放管服"改革，全面激发市场主体活力，9个县（市）市场主体总量达到19.6万户，占全市总量74.2%。其中，"五上"企业达到2411户（各县市"五上"企业培育情况见附表2）。但要素保障不足问题很突出，调研座谈中，政府单位和民营企业反映最强烈的问题有三个：一是"无钱"。在政府层面，政府债务量大。财政收支矛盾十分突出，2021年全市9个县（市）财政一般预算收入10.6亿元，占全市的32.6%；一般预算支出223亿元，占全市的64%；县域收入占全市三分之一，县域支出却占全市三分之二；全市收支比约为1:10，而县域收支比却为1:20，即全市是"收入一角钱，支出一元钱"，而县域却是"收入一角钱，支出两元钱"，县域收支矛盾比全市收支矛盾更为突出。如镇坪县地方财政收入仅有0.38亿元，支出却达到12.4亿元（各县市财政收支情况见附表3）。各县（市）政府融资平台虽初步完成整合升级，但普遍融资能力弱，且面临还债压力。由于市县财政入不敷出，导致一些惠企政策无法兑现。如2021年全市涉及工业和商贸企业共346户4000余万元资金仍未筹集到位。在金融业层面，各县（市）本地银行储蓄资金外流较多，如2021年，全市9个县（市）各项存款余额为1037.8亿元，各项贷款余额为494亿元，分别占全市55.6%、45.8%，县域存贷比47.6%，全市存贷比57.7%，县域比全市低10个百分点（各县市银行金融存贷情况见附表4）。在产业层面，富硒产业是全市首位产业，但无配套支持的富硒产业发展基金。在企业层面，经济下行大环境下银行放贷更为谨慎，企业普遍反映融资是最大难题。农业园区（企业）既没有有效的资产作为抵押，也没有为其信贷融资的担保公司，部分农业园区（企业）举步维艰，甚至倒闭。二是"少人"。从最新人口普查结果来看，近十年来受大城市虹吸效应影响，各县人口外流加速，青壮年劳动力和大学生等流失最为突出，全市常年外出务工人员就达到62万人，加之移民搬迁工程大量农民出村迁镇进城，空心村现象加剧，本地园区企业和新社区工厂招工难逐步显现，人才引进困难不小。三是"缺地"。根据国土空间规划和生态保护红线，我市可开发利用建设用地占全市土地利用总面积的2.49%，建设用地十分紧缺，已成为制约项目落地实施的瓶颈。县（市）政府领导反映，全市占补平衡指标不足，县域内无法调剂补充，用地问题倒挂严重，如紫阳县建设用地指标53250亩，已用建设用地60250亩，倒挂高达7000亩。

（五）绿水青山生态好，但资源优势转化慢。我市森林覆盖率达68%，境内有中小河流900多条，汉江流经340公里，属于限制开发的生物多样性主体功能区，又是国家南水北调中线工程水源涵养区，"绿水青山"的生态资源最具发展潜力和竞争优势，但由于生态产品价值实现机制未建立，加之国家对我市专项生态补偿机制未实施，且我市在项目立项审批方面受到更为趋紧的政策限制，生态优势转化为经济优势仍显任重道远。如秦岭小水电整治中，全市拆除小型水电站47座，仅宁陕县就拆除30座，产业转型亟待再次破题。

（六）市县一体稳增长，但疫情冲击影响大。市县均及时出台了稳增长纾企解困系列政策措施，如汉阴县出台"房八条"，平利县设立纾困专项基金，稳定经济增长取得积极成效。但企业普遍受疫情影响，特别是住宿、餐饮、旅游、商贸企业经营低迷。同时，受国际形势波动、物流不畅等因素影响，大宗商品和原材料价格普遍上涨，增加了企业生产经营成本，致使部分规上企业处于停产半停产状态，存在大面积退库风险。如截至7月底，9个县（市）停产半停产规上工业企业达到217户，占全市规上工业企业总数三分之一。同时，今年入夏以来持续高温干旱，对农业生产影响较大，普遍存在农业减收减产现象。

三、对策建议

面对全市县域经济"产业弱、体量小、要素缺"现状，把握"扬优势、补短板、强弱项"原则，坚持"稳定存量、做大增量、新增变量"方向，聚焦"六力"精准施策，做大做强县域经济。

（一）打造立县之业，提升县域经济支撑力。统筹优化市县主导产业布局，全市聚力打造富硒食品、文旅康养、新型材料3个千亿级产业集群，各县（市）聚焦"3个千亿级产业集群"目标，着力打造各自的主导产业，形成协同配套的产业体系。如旬阳、汉阴重点打造新型材料产业，石泉重点打造预制菜产业，岚皋重点打造旅游产业，紫阳、平利重点打造富硒茶产业，宁陕重点打造生态康养产业，镇坪重点打造中药产业，每个县（市）围绕首位产业，培育不少于10家"链主"企业，不少于50家链条企业，达到不少于100亿元产值，真正做大"一县一业"。市级整合涉产业涉企业有关基金、资金，采取市县按比例出资的方式，分别设立富硒食品、文旅康养、新型材料"三大产业基金"，引导和支持各县（市）发展三大产业，加快形成集群。聚焦"三大"产业集群建设，支持各县（市）深度对接"秦创原"创新驱动平台，支持建设数字经济产业园及富硒食品、钒新材料和先进储能等创新平台，依托企业建设重点实验室、院士专家工作站，集中攻关关键技术和核心产品，助推产业链延伸。围绕产业发展关键核心技术，推行"揭榜挂帅"联合攻关模式，构建"龙头企业牵头、高校院所支撑、各创新主体相互协同"的创新联合体、产业联盟，强化产业发展科研支撑。坚持错位发展原则，市县建立产业协会等产业组织体系，对产业分布、产品价格、品牌创建、市场营销等强化统筹组织管理，特别是对X茶业、包装饮用水等产品加强品牌、包装、价格、营销等统一管理，防止恶性竞争，实现协同互补。加大"五上"企业培育力度，推进"个转企、小升规、规上市"，培育一批明星中小企业和县域民营龙头企业，加快发展民营经济，夯实县域经济发展基础。