关于基层质量数字化建设思考与建议
关于基层质量数字化建设思考与建议
数字时代与智能技术共同为基层治理数字化转型发展提供了重要契机和要素支撑。治理数字化是通过信息、算法、交换、链接技术的整合等方式促进治理方式产生实质性改变的过程。当前，数字技术变革的驱动力、基层治理生态的不确定性、基层治理问题的多样性和治理需求的多元性共同推动着城市基层治理的数字化转型。党的XX大报告首次将社会治理纳入到国家安全体系范畴中来统筹谋划，并提出了"完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台"的战略要求，进一步凸显了基层治理数字化在平安中国建设和国家安全体系中的基础性作用。从当前各地实践来看，深化基层治理数字化改革，成为加快推进社会治理体系和治理能力现代化的一个重要切入点。结合党的XX大报告提出的城市更新和打造智慧城市的要求，如何进一步将基层治理数字化建设融入城市更新和智慧城市建设框架之中，从而发挥数字赋能基层治理的效应，实现"减负增能"目标，从而提升利用数治解决社会民生问题的能力，成为一项亟须研究的重要议题。
一、城市基层治理数字化体系的四维结构
从现代系统观念来看，城市基层治理数字化体系作为一个整体系统，其构建至少需要从基层治理的价值导向、技术支撑、主体协同和制度保障四个层面发力，在此基础上，提高各要素间的融合性和协同性。
（一）价值导向：坚持以人民为中心的治理理念。习近平总书记指出："以人民为中心的发展思想，不是一个抽象的、玄奥的概念，不能只停留在口头上、止步于思想环节，而要体现在经济社会发展各个环节。"在推动基层治理数字化进程中，坚持以人民为中心的发展思想，就是要践行"人民城市人民建，人民城市为人民"的城市治理理念，通过运用人工智能、互联网、物联网等现代信息技术来提高城市的韧性和智慧性，使基层治理的各个领域和各个环节都更加智能高效，避免单纯的技术治理智能化的价值旨向，树立技术服从于理念的原则，及时响应人民群众的利益诉求和满足人民群众的民生需求，将数字化治理作为保障全体人民共同福祉的重要途径，实现民众需求与服务供给的精准对接。
（二）技术支撑：基层治理数字化平台的高效运转。数字治理的核心是数字技术驱动的平台化治理，基层治理数字化的正常运行离不开大数据、云计算、人工智能等数字技术的支撑。数字化治理平台具有统一的数据底座和运算法则，能够极大提高治理过程中的数据处理能力，迅速回应基层治理中的复杂信息需求，实时接收不同社会群体的多元化诉求，更新动态数据，减少人工登记、调查等程序，缓解基层人少事多的困境，提升行政效率，拓展要素数据管理功能，精准识别基层治理中的各类需求和症结所在，提高基层治理的精准度。可以说，数字化平台的正常运转直接影响着基层治理中民生服务供给的高效化、精准化和智能化。
（三）主体协同：基层治理主体间的高效协作配合。基层治理数字化在治理主体方面的内在要求是跨越多元治理主体边界，整合部际信息共享与协同，推动各治理主体之间实现互联互通、协作共享，打破"九龙治水"格局。在数字治理体系下，治理主体不是单个部门或几个部门，其主体责任也不是仅仅由某几个主要部门负责信息化体系的运行。基层的数字治理吸纳多元主体共同参与治理事务，并促使上级政府、条块部门、基层单位、社会公众等在规划设计、动态运行和管理评估等方面进行合作，推动多部门的协作和多层级的联动，形成基层数字治理共同体。
（四）制度保障：基层治理的制度变革与更新。制度的变革和更新是基层治理数字化的基石。基层治理向数字化转型内含着对传统基层治理制度、法治体系、规则秩序以及具体治理政策的变革和更新，从而与数字化治理相匹配，形成一整套数字化治理的规则秩序、政策标准和法律法规，为推动基层治理数字化转型升级提供强有力的法律支撑和制度保障。在基层数字化治理中，制度的变革至少包括两个层面，一是对各层级制度的整合，形成既体现顶层设计要求又有地方实践依据的数字治理制度体系；二是对原有治理制度的更新和结合新形势所进行的制度创新，做到与时俱进，与基层治理数字化进程紧密衔接，呈现出制度的融合性、开放性、契合性和整体性。
二、城市基层治理数字化存在的问题及表现
按照"治理价值-治理技术-治理主体-治理制度"的四维结构，从当前实践来看。基层治理数字化在平台效能、信息共享、主体责任等方面仍然存在短板和弱项，在一定程度上影响着基层治理数字化的整体效能发挥。
（一）平台效能方面：平台运营效能的精准性还有待提高。基层治理数字化本质上是互联网、大数据等数字技术在基层治理中的智能化应用，在基层治理中，需要建构各政府机构间适应大数据智能化的合作联动机制，引导群众通过平台参与治理，提高解决群众问题的实效。数治是行政权力以数字技术为核心驱动，通过大规模、深度化、持续性地收集、挖掘、分析、应用数据以发现、界定和解决社会问题的一种治理技术。从地方实践来看，综治中心通常是各地将基层社会资源整合与创新的重要治理平台。从当前基层实践来看，基层治理数字化平台建设仍然存在一定的滞后性，主要体现在联动性、整合性和参与性不足，在基层治理数字化推进过程中呈现出"分割状态"，工作主要局限在少数部门，没有形成"多中心""多联动""多融合"的合作联动机制，基层治理数字化平台在治理实践应用中也容易出现"契合性偏差"或"算法偏见"。与此同时，部分基层治理数字化平台虽然设有群众参与的模块，但是由于平台上可由群众反映问题以及提出建议的事项大多与基层政府考核要求有关，群众的参与积极性并不高，这直接影响了平台的为民性。
（二）信息共享方面："信息孤岛"效应还在一定程度上存在。从目前学界的界定来看，所谓"信息孤岛"效应，主要指的是各个政府部门的信息来源彼此独立、信息平台相互排斥、信息处理难以关联互动、信息运用不能互换共享的信息壁垒和信息堵塞现象。数字技术运行所依靠的大量数据库通常是不公开的，个人难以获得和处理数据，从而产生了政府与群众之间的"数字鸿沟"。当前，"数字鸿沟"和"信息孤岛"成为推动基层社会治理数字化的"梗阻"之一。随着大数据快速渗透到基层治理的诸多领域，推动基层治理数字化，不仅需要"数据量级"的支撑，还需要多主体、跨平台、宽领域、全方位的"数据共享"。但是从现有运行体系来看，"数据壁垒"问题在很大程度上仍然存在，主要表现在三个方面。一是横向部门、纵向层级的数据壁垒。基层治理数字化涉及不同层级、多个横向部门，面对治理体量庞大、治理对象多元、治理事务繁杂的局面，占有大量数据的各政府部门之间并没有充分实现资源共享，导致数字技术不能充分发挥其协调治理资源、节约治理成本、整合治理信息的重要作用。二是网络系统平台的数据壁垒。政府各个部门根据各自的职能特点、业务项目、数据源头设计信息数据系统与信息处置平台，由于其业务项目的不合作、系统平台的不连贯，导致各部门网络系统平台之间出现数据割裂。三是面向群众的数据壁垒。大数据是每个人的大数据，意味着大数据要面向群众，保证大众的知情权，但是当前政府与群众之间的数据输出与反馈系统并没有精准契合，影响着"共建共治共享"的基层治理数字化格局的形成。
（三）主体责任方面：基层治理数字化的主体责任较为模糊。基层治理数字化并不等同于办公电子化，而是涉及行政组织、治理主体、规则秩序在内的系统变革。从当前的实践来看，部分城市组建了基层治理数字化的专门工作小组或机构，主要承担数字化系统的运营维护工作。但是如果严格按照行政组织法的界定，行政机关所要遵循的基本准则是"法定职责必须为，法无授权不可为"，而这一类的小组或机构的职权却不能清晰地界定，也难以将其与相关政府部门的关系界定清楚。承担数字化平台运维的机构是否具有组织法地位和享有行政职权，这一问题并没有形成共识。同时，基层治理数字化并不能完全取代传统的基层治理方式，目前通常的做法是线上与线下治理相融合，但是这就催生了一个较为棘手的问题，即数字化治理与非数字化治理的责任主体是否能够统一，如果按照治理范围和服务对象来划归责任主体，那么责任主体就有可能担负着数字化和非数字化双重治理的责任，这对责任主体提出了更大挑战。而如果按照数字化和非数字化治理形式来划归责任主体，这可能产生治理链条的条块分割，导致办理同一事项既要跑线下又要线上，造成双重负担。
三、系统观念下基层治理数字化效能优化的路径
针对上述问题，需要发挥数字技术在基层治理中的赋能增效作用，重点理顺条块关系，构建以网格化管理、精细化服务和信息化支撑为内核的基层治理数字化平台，形成多元主体协同治理架构，更加精准满足人民群众的多层次、多元化的服务需求。
（一）注重平台优化的整体效应：以"一网通办"和"一网统管"系统推动基层治理数字化高效集成。为了将分散的数字化资源整合形成服务基层治理的高效数字平台，需要在整体效能框架下来实现跨地域、跨层级、跨部门、跨业务的协同融合，"既要注重不同条线上的全系统一体化，又要兼顾各行业全业务协同化"。2019年，习近平总书记在上海考察时曾经提出，要抓一些"牛鼻子"工作，抓好"政务服务一网通办""城市运行一网统管"，坚持从群众需求和城市治理突出问题出发，把分散式信息系统整合起来，做到实战中管用、基层干部爱用、群众感到受用。对此，需要重点从"一网通办"和"一网统管"两个维度来优化治理平台的效能。一是推动地方基层治理在"一网通办"方面精益求精。"一网通办"是习近平总书记对政务服务提出的基本要求。从当前各地的实践来看，"一网通办"是基层治理数字化平台优化的重要举措，所聚焦的是实现"高效办成一件事"目标，从而提高市场主体和人民群众的体验度和便利度。实现"一网通办"首先需要根据各类需求群体的实际需要，统筹完善"个人端""法人端""管理端"等各类平台应用，并按照"指尖上-家门口-一体化"的一体逻辑来完善平台服务体系。同时，需要为平台链接15分钟政务服务圈，充分挖掘商场、图书馆、医院、园区楼宇等线下社会服务资源对线上平台的支撑作用，实现办事不出"社区门"和"园区门"的目标，切实让群众感到受用。二是推动地方基层治理在"一网统管"方面创新突破。"一网统管"是城市在基层治理中为实现"高效处置一件事"的目标而采用的较为普遍的平台架构模式。从地方实践来看，需要重点将大平安、大建管、大市场、大民生、大城运领域场景应用进行融合贯通，形成系统化的平台架构，在横向上做强数据、算法、业务中台，实现系统整合、数据汇集、融合共享，在纵向上需要强化区、街道（镇）两级城运平台建设，推动数字化治理手段向基层延伸，形成"一屏观全域、一网管全城、一云汇数据、一人通全岗"的治理体系，构建整体联动协同机制，聚焦事关群众、市场主体切身利益的高频事项、关键事项，强化联勤联动，明确权责清单，优化处置流程，推动流程再造，实现标准化、全流程的闭环管理，切实提升基层实战处置能力。三是进一步夯实智慧社区数字化底座，丰富智慧治理应用场景，打通平台赋能基层治理的最后一公里。首先，需要加强社区治理信息平台建设，依托区一级的大数据管理平台，最大限度地整合街镇、居民区信息系统和移动端应用，打造一站式的社区统一应用入口，切实为基层减负增能，提升社区工作效率。同时，强化社区治理全域全量数据的归集运用，推动实现全覆盖小区的数字化"建档立卡"，增强基于社区信息数据的综合分析能力，完善数据反哺社区治理机制，有效提升社区治理能级。
（二）注重数据共享的开放程度：推动数据共享和互联互通体系建设。在驱动基层治理实现数字化的过程中，数据是最为基础性的关键要素。加强公共数据开放共享是"十四五"时期我国数字政府建设的一项目标要求，即"推进社会数据'统采共用'，实现数据跨地区、跨部门、跨层级共享共用，提升数据资源使用效益。推进公共数据、社会数据融合应用，促进数据流通利用"。对此，需要着重依托"城市云脑"和互联互通体系建设来提高数据共享程度。一是依托"城市云脑"建设，提高数据赋能基层治理的效能。充分利用大数据、人工智能、物联网、云计算等新一代信息技术，以"网络统一、系统集成、数据赋能、业务协同"为基本导向，明确"城市云脑"的建构结构。同时，按照"标准先行"的原则，在国家、地方、行业相关标准的基础上，结合各地系统对接、数据共享、应用创新等方面的实际需求，制定和完善统一、开放、可操作的"城市云脑"标准体系。二是通过基层治理智慧平台建设，提高数据互联互通程度。第一，可依托基层治理综合指挥工作信息化系统，按照基层治理的"网格连心、组团服务"准则，加快推进网格服务管理信息一次采集、多方共享，通过推进人工智能技术的深入运用，实时对数据信息进行智能化汇总和分析，并对重要信息进行重点研判，为科学、精准决策提供依据。第二，健全完善逐级派单处置流程，根据问题处置权限和层级，逐级流转问题事项，由相应网格联系工作平台派单处置。第三，处置结果逐级反馈，形成事件处置的双向闭合环路，并由各级网格联系工作平台督办核查。第四，畅通"信息链条"，通过智能分析研判实现分级流转和分类处置，实现基层化解不了的矛盾和问题能够通过信息化渠道上移。
（三）注重多元主体的凝聚合力：形成党建引领基层治理数字化的协同效能。基层治理的多元主体在各司其职的同时，需要党建引领下合作生产的协同逻辑引导，从而形成各方主体聚力、凝力、发力的多元协同效能。一是推进基层治理智慧党建的平台终端建设，为基层治理多元主体实现工作协同和数据汇聚搭建平台。第一，需要在基础支撑、指挥调度、监测研判、智慧应用等层面进行要素的融合融通，形成党建引领下的基层政务服务应用的大汇聚格局，明确实施任务版块的内在关联结构。第二，明确线上与线下基层治理主体的责任边界，按照基层治理职责与线上线下配合的原则，形成主责与配合的主体协同架构。第三，按照纵向推进逻辑，重点完善"区-街-社区"三级的基层治理调度中心，尽力完善群众诉求服务平台，依托指挥调度的大屏可视化系统，实现基层治理情况的动态精准把控，搭建起智慧安防、智慧照护、智慧教育、智慧旅游等应用场景协同治理的架构。二是基于主体间的业务融通进行系统链接，强化治理主体间的协同约束力。首先，从组织保障、数据采集、数据共享、数据应用等方面入手，梳理整合各部门既有的业务管理系统，打破部门间的功能壁垒，集成整合信息资源，完善基础信息资源池建设，解决"数据烟囱"，打通各个线上和线下系统的连接障碍，实现互联开放共享，由此促进各主体间主动进行业务链接和配合，形成跨部门数据资源共享共用格局。其次，充分利用社会公共信息资源共享交换平台、网上审批平台及各部门系统数据的深度融合，加快各职能部门业务统计信息的生成、挖掘和流通速度，建立基层治理大数据决策支持平台，形成应用联动效应。