关于防汛隐患排查整治工作调研报告
关于防汛隐患排查整治工作调研报告
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央坚持总体国家安全观，将"两个至上"（坚持生命至上、人民至上）、"三管三必须"（管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全）等重要论述写进新《安全生产法》。党的XX大报告提出要以新安全格局保障新发展格局。对于防汛减灾工作，习近平总书记近年来作出了系列重要指示批示，强调"把重大风险隐患当成事故来对待"，切实加强安全风险识别管控和隐患排查治理，着力从根本上消除事故隐患、从根本上解决问题，推动安全生产治理模式向事前预防转变，坚决防范遏制重特大生产安全事故，切实保障人民群众生命财产安全。2023年X月底，国务院安委会印发了《全国重大事故隐患专项排查整治2023行动总体方案》（以下简称专项行动），在全国范围内组织实施重大事故隐患专项排查整治行动，围绕切实提高风险隐患排查整改质量、切实提升发现问题和解决问题的强烈意愿和能力水平，以最严格措施、最严谨作风、最严肃问责狠抓落实，坚决扭转重特大事故多发的被动局面。结合专项行动，防汛隐患排查也紧锣密鼓的深入开展起来。防汛工作历来有汛前、汛中、汛后隐患排查整治部署的惯例，强调"汛期不过、检查不停、整改不止"，最大程度将防汛工作中涉及的责任落实、预警预报、预案编制和应急演练，水利工程、防汛制度体系、防汛队伍建设、抢险物资等各方面的风险隐患及时排查出来，及时整治，消除隐患，实现防汛安全。"十八大"以来，防汛隐患排查整治工作有了明显提升，专项行动中防汛隐患排查工作结合安全生产检查开展的也更全面深入，但也始终存在"查不出来，改不到位"的问题。正确认识问题的存在，有效破解，能使各级防汛工作部署有效落实，确保防汛安全大局。
一、防汛隐患排查整治工作特点
（一）高位推动，全面部署
习近平总书记每年都要对水旱灾害防御工作做出重要批示指示，明确要求坚持问题导向、结果导向，持续开展隐患排查，将隐患排查整治工作贯穿到水旱灾害防御全过程。国家防总、应急管理部、水利部都会多次专门部署水旱灾害防御工作，无论是从整体部署还是专门针对水库安全度汛、山洪灾害防御、蓄滞洪区调度运用、强降雨的防范、应急抢险，都会提出具体明确要求。各省、自治区、直辖市党委、政府和防总都会就落实好防汛隐患排查整治工作做出系列部署，开展各层级的督查检查；各级"一把手"亲自开展"四不两直"（即不发通知、不打招呼、不听汇报、不陪同接待，直奔基层、直插现场）检查，严厉问责，层层压实责任，将防汛隐患排查整治的压力传导至最末端，将隐患最大程度识别消除，落实"两个根本"，确保防汛安全。
（二）目标明确，重点突出
国家防总、应急管理部和水利部均要求，防汛隐患排查紧盯薄弱环节和关键部位，重点对防汛责任落实情况；对病险水利工程、水库大坝、溢洪道、放空设施、堤防险工险段、穿堤建筑物等关键部位及害堤动物区域加大排查；对山洪风险区，重点排查泥石流易发地的河段桥梁涵洞，还要对自动雨水情监测站点、预警设施设备、重点山洪沟视频监测点位、监测预警平台等重点环节开展排查；对蓄滞洪区，重点排查影响分洪的障碍物和严重污染源，对转移人口、危化品企业数量、重点单位和部位等底数摸排、财产登记编制、撤退路线及各项预案编制和应急演练等开展排查。2023年还重点对"锣长制""吹哨人"的责任落实加大检查力度；对防汛物资储备情况，在险工险段、重点点位的预置前置物资的数量、品种及统筹调拨使用能力加大检查力度。
（三）与安全生产监督检查形成合力，全面排查整治防汛隐患
防汛隐患排查整治工作是大安全大应急框架体系下的一部分，但是比较专业有其工作的自身特点。将防汛隐患排查和安全生产工作的综合监督检查、日常监督检查和专项监督检查结合起来，形成合力，做到统筹部署，同频共振。从全面完善安全生产体系，认真履行"三管三必须"全面压实各级防汛责任。通过健全落实水利安全生产风险查找、研判、预警、防范、处置和责任"六项机制"，推进水利安全生产风险专项整治，加强重点领域安全监管，着力防控重大安全风险，做到了坚决防范遏制重特大事故，确保了水利安全生产形势持续稳定，确保了防汛形势总体安全可控。
（四）自查自纠，督导帮扶
各级政府部门、企业、单位，尤其是各级水利管理单位均依法依规开展汛前隐患大排查，建立台账，将一般问题立整立改，重大问题编制整治方案，明确整治时限和责任人，确保汛期安全。各级防汛检查组在督导检查过程中就发现的隐患问题逐一反馈相关部门，督促整改，对难以立整立改的给予指导。客观上，已实现督促各级政府部门和生产经营单位树立底线思维、极限思维，增强风险管控责任意识的整体氛围；形成了防汛风险预控、关口前移，分级管控、分类处置，源头防范、系统治理；有力提升了风险管控能力。
二、防汛隐患排查整治工作成效
（一）隐患排查常态化工作机制已建立
防汛隐患排查整治工作总体上已改变了过去运动式方式，自上而下建立起常态化的隐患排查工作机制和模式，防汛安全责任意识有了很大提高。一是坚持安全底线思维，防汛隐患排查责任自觉意识已形成。各级水利部门党员干部深入学习习近平总书记关于安全生产重要论述，提升安全生产理论水平；重视强化各级领导干部的安全观教育培训，通过深入开展水利"安全生产月"活动，包括"一把手"谈安全生产、水利安全生产风险管控"六项机制"网络答题、应急演练评选展示以及举办全国水利安全生产知识网络竞赛等，以及通过强化岗位安全教育培训、案例分析、隐患判定标准清单指南学习等方式，不断提升了广大干部职工岗位安全意识和防范隐患能力。二是水利安全责任体系已建立筑牢。各级水利部门按照"一岗双责""三管三必须"要求，层层压实安全生产责任，特别是对防汛隐患排查工作深入开展监督、指导、检查，确保防汛安全责任落实。三是水利安全生产风险管控"六项机制"得到深化落实。按照水利部下发的《构建水利安全生产风险管控"六项机制"的实施意见》和工作指导手册，流域机构和省级水利部门均细化编制了实施方案，把全力推动各层级水利部门建立起风险管控"六项机制"作为安全生产主线，结合实际工作，深入开展重点领域风险防控、深入开展安全生产专项整治、不断深化水利安全生产标准化建设。通过提升全员安全生产意识，不断强化各级安全管理责任，持续深入推进"六项机制"构建，防汛隐患排查整治工作常态化机制得到建立，发现隐患问题的强烈意愿和解决问题的能力得到有力提升。
（二）隐患排查险情处置成为防洪实战胜利的关键
在防御海河"X"流域性特大洪水过程中，扎实做好防汛隐患排查对降低洪涝灾害影响起到了重要作用。此次海河流域性特大洪水，流域平均降雨量Xmm，降水总量X亿mX，为X年以来最强降雨。过程累计降雨量大清河、子牙河仅次于"X"洪水，永定河次于"X"和X年"X"洪水，北三河仅次于X年"X"洪水。海河流域X条河流发生超警以上洪水，X条河流发生有实测水文资料以来的最大洪水，流域内X个蓄滞洪区相继启用，防洪形势严峻。为有力抗击洪水，X组织X万余人次上堤巡查，及时处置各类堤防水库险情X处，海河流域实现了水库无一垮坝、重要堤防无一决口，未发生群死群伤事件，最大程度保障了人民生命安全。天津市日均出动巡查人员X余人次，巡查X余千米，对X河、X河、X河、X河、X河、X河水系及东淀蓄滞洪区、X河泛区的围堤等开展拉网式巡堤查险，及时排查发现了X蓄滞洪区X省境内滩里分洪口隔淀堤决口重大险情。共发现险情X处，其中渗水X处、管涌X处、其他问题X处，正是由于坚持X小时不间断拉网式巡查，天津市境内茁头排干作为第二道防线，昼夜排查中多次发现渗水、管涌等险情，得到及时处置，确保了境内行洪河道堤防和蓄滞洪区围堤安全。
（三）加强部委指导是基层提升隐患排查效率的有力措施
应对极端天气影响，国家防总和水利部提前部署，基层部门及时开展防汛隐患自查，同时各流域机构和省市水利部门主动开展督导帮扶。X水利委员会及相关省市水利部门在应对2023年登陆X的第X号最强台风"苏拉"及台风"海葵"过程中，紧盯防汛风险隐患，全面梳理台风影响区域内的山洪灾害易发区、中小水库、病险水库和在建工程清单，指导基层部门做好隐患排查、巡查防守、应急抢险、受威胁区群众转移避险和安全管控等措施，并派出工作组加强督促指导，促进基层有效发现并解决隐患问题，有力应对了强台风袭击。淮河水利委员会协调相关省市水利部门对山洪灾害防御、中小河流洪水、中小水库度汛等防御措施进行再检视、再细化、再落实，突出抓好在建工程安全度汛，常态化开展风险隐患排查整治。X辽委在应对2023年东北地区严峻汛情时，在已经部署隐患排查工作并派出工作组的基础上，再次增派X个暗访督查组重点对强降雨范围内的中小型水库和病险水库进行全面排查，将风险隐患降到最低。基层在防汛隐患排查中得到了水利部和流域机构工作组的指导帮助，工作主动性进一步增强，发现问题的能力明显提升，解决问题的办法也扎实有效，有力抵御了洪水威胁，人民生命安全得到保障。
（四）工作创新是提升隐患排查发现和解决问题能力的有力保证
普遍采取常态化巡查与线上、线下相结合的检查方式，"领导＋专家"督导检查方式，以及"互联网＋"模式利用现代化技术手段开展防汛隐患排查。例如，对河道、堤防、水库大坝除了采用轮班倒X小时不间断拉网式开展堤防巡查外，各地也积极利用科技手段对堤防隐患风险开展探测，利用监测设备仪器等发现堤防、大坝隐患，效率效果明显提升。X水利委员会坚持以问题为导向，强化"查、认、改、罚"闭环管理，督促各地举一反三，从严从实从快抓好问题整改，在认真总结历年山洪灾害防御监督检查工作情况基础上，提炼典型经验，查找存在问题，统筹制定工作方案，落实责任分工，细化工作要求，编印指导手册，开展专项培训，规范检查流程，确保了监督检查工作规范高效实施并高质量完成。天津市防指开展由"局级领导督导＋专家检查＋地方防办跟进整改"的市级检查组督导抽查提升防汛隐患问题识别和整治力度。X省许昌市实施"党政督导＋专家检查＋纪检监察＋媒体监督"的"四位一体"工作模式，对重点时段、重点地区、重点企业开展重大事故隐患排查整治情况进行抽查检查，助力专项行动向纵深推进。福建省南平市汛前制定印发《汛前防汛问题隐患排查整治闭环管理工作机制》，包含了工作要求、排查责任、整改落实、规范管理、责任追究等X个方面，所涉及的防汛类问题隐患划分为X大类；在责任追究方面，除了对有关单位或部门因防汛隐患排整改工作不到位与造成灾害损失进行通报外，还纳入对干部提任考核依据，促使了各地各部门提升工作管理水平。
（五）"吹哨人"制度建立典型示范作用巨大
据应急管理部通报，2023年X月X日X时许，X市X县X乡X社区灾害风险隐患信息报送员在强降雨天气夜巡时，发现X路附近山体有较大裂缝、有零星碎石崩落，因及时报告，有关部门紧急转移疏散X户X人，成功避免了重大人员伤亡。X月X日X时X分，X峰最外侧石柱垮塌滚落至九盘河河道，发生大规模崩塌，造成长安乡进出主干道长九路交通中断，堵塞三分之一河道。事后勘察发现崩塌区海拔高差X－X米，初步判定为特高危、特大型山体崩塌。该信息报送员因成功"吹哨"避险山体崩塌灾害，这是一起根据微小落石裂缝迹象成功避险大型山体崩塌的典型案例。在防汛隐患排查工作中各地也建立了"吹哨人"制度，在防洪期间对水工建筑物安全问题、蓄滞洪区启用前向群众预警、紧急转移等方面发挥了重要作用。在防御海河"X"流域性特大洪水过程中，天津市动员了市、区、街镇和村级"锣长""吹哨人"XX人下沉一线、加强防范，筑牢防汛抗洪隐患排查抢险救援责任堤坝。
三、防汛隐患排查整治存在问题与分析
（一）缺乏权威实用的防汛隐患排查工作行业规范
防汛隐患排查工作相关要求主要散见于国家防总、应急管理部和水利部下发的各类文件，尚无防汛隐患排查整治工作的规范性行业文本。20X年，国家安全生产监督管理总局印发实施了《安全生产事故隐患排查治理暂行规定》。交通运输部、国家铁路总局分别于20X年、2023年出台了其行业安全风险分级管控和隐患排查治理管理办法，内容包括总则、安全风险分级管控、隐患排查治理、监督管理和附则，主要明确了风险分级管控要求、规定了隐患排查治理要求、强调了监督管理要求等。应急管理部于20X年印发了化工园区和危险化学品企业安全风险隐患排查治理导则，规范了行业隐患排查治理相关工作。水利部于20X年底印发了《水利安全生产监督管理办法（试行）》；X省等有关省、市出台了安全生产隐患排查治理工作办法；X市安委会印发了安全生产隐患排查治理体系建设工作方案；市场监管总局发布了开展特种设备安全隐患排查整治的通知等等。总体上，这些办法类、通知类、方案类文件内容仍很宏观，指导性强但不够细化具体，缺乏规范的可操作性，离基层落实层面还有相当差距。水利部监督司编制了系列监督检查指导手册，包含行业监督工作指导意见、规定、办法，以及涵盖水行政主管部门质量监督履职、山洪灾害监测预警、水库防洪调度、汛限水位、水闸工程安全运行、地方工程险工险段安全运行、水利工程建设安全生产、水利资金、农村供水、小水库安全运行和水利工程建设质量与安全等方面的监督检查指导手册。但是，以上各种监督检查手册，主要适用于水利部组织的专项监督检查，地方各级水行政主管部门组织的检查仅参照执行，且内容与防汛隐患排查工作特点有一定差异。
多年防汛检查实践发现，各地很多基层水利部门乃至各级督导检查组开展防汛隐患排查和督导检查工作方式多样，内容不一，要求不同，非常容易流于形式。有的仅仅根据上级部门文件简单的抄拟一个检查通知或方案，随便拼凑几支检查队伍就开展自查或检查工作。队伍人员五花八门，基本没有经过业务培训，素质参差不齐；检查内容、方式、路线、点位甚至常年不变，而填报表格一时一变，没有规矩；隐患排查结果往往是零问题零报告，有些甚至连正规报告都提交不上来。而不同层级的检查组开展的隐患排查督导抽查检查工作也形式多样，检查内容随意性很大，甚至连要求提交的自查、整改和督查报告提纲变来变去，增加了各级工作负担，隐患排查效果并不理想。
经调研，目前X市应急管理局正在组织编制《防汛隐患排查治理规范》系列地方标准，涉及水利工程、山洪地质灾害、城镇内涝、旅游景区、市政基础设施、城镇房屋和在建工程等X个地方性工作规范。这是个很有益的工作探索，将国家防总、各部委指导性文件规范落地，值得借鉴。
（二）防汛隐患问题判定缺乏可操作的分级分类标准
20X年，水利部办公厅印发了水利工程生产安全重大事故隐患清单指南，分别针对建设项目和运行管理生产安全重大事故隐患判定列出清单，分别包括X类X项和X类X项，作为指导性清单远远不能涵盖实际情况。未能结合本地区水利工程实际细化出可操作更规范的重大事故隐患判定详单。缺乏对重大事故隐患判定细则标准，导致防汛隐患排查发现的很多问题都无法客观分级判定。比如，某地某大型水闸配电室，屋顶和墙壁严重渗漏，工作人员解释说因缺乏维修经费，这些年一下大雨，屋里就是水帘洞，而配电室内有XkV高压电柜和XV／XV低压柜，地下布设有电缆。对此，水利部《水利工程运行管理生产安全重大事故隐患判定清单指南》不涉及此问题，专家根据现场问询管理员安全操作知识情况，结合配电室安全管理有关操作规范判定为重大隐患，但是部分管理者不认为这是问题，基层管理单位更不愿接受重大事故隐患判定。再比如，某地某中型泵站，多座水泵严重锈蚀、密封环失效漏水严重，地下操作层积水严重且没有有效排水设施。同样，专家判定为重大隐患，但是如仅仅根据指南清单，水泵运行管理重大事故隐患判定项只有"泵站综合评定为三类、四类，未采取有效管控措施"这一条，是否意味着其他情况均可判定为一般隐患问题？显然，不符合实际情况。出台细化可操作的的重大事故隐患判定详单能够有效帮助基层工作者和专家判定防汛隐患，提升排查整治效果。