地方政府专项债券资金管理问题及对策建议

地方政府专项债券资金管理问题及对策建议

地方政府债券有效地激发和带动了社会投资与消费，对地方经济发展起到了积极的推动作用，特别是专项债券已成为过去、当前及今后一定时期〔…〕带动有效投资、补短板、扩内需的重要抓手。做好地方政府专项债券资金的管理，就是要做好债券资金"借、用、管、还"全流程各环节的管理工作，具体而言就是要借得来、用得好、还得起，使债券资金最大限度的发挥拉经济、稳投资的积极作用并取得预期效益。

一、专项债券资金管理中存在的问题

〔…〕经济基础薄弱，财政收入总量小，本级财力难以支持地方经济建设，社会公益事业建设很大程度上需要依赖于向上争取专项资金和地方政府债券。政府专项债券资金在支持区重点领域项目建设方面起到了积极作用，但在做好项目储备与保障重点项目融资需求、使用管理与提高债券资金使用效益、推进配套融资与发挥债券资金带动作用、落实偿还责任与防控政府债务风险等诸多方面存在一些问题。

根据地方政府专项债券政策方面的科学性、管理效率和风险可控性的目标导向要求，〔…〕主要存在以下三个方面的问题：第一，对债券资金管理相关政策和工作要求把握不到位，地方政府专项债券资金项目进展不一，债券资金支出进度偏慢，债券资金下达后未能尽快形成实物工作量。第二，存在不规范使用债券资金现象。第三，债券资金是向上争取的需要支付利息的专项资金，一方面区财政部门在逐月支付利息，而另一方面资金长期沉淀于项目单位不用或无法使用，资金使用效率有待提高。

二、专项债券资金管理问题的成因分析

以问题导向视角，〔…〕专项债券资金使用管理中存在的问题可以从思想认识、项目库管理、资金使用效率、监督评价、债务管理及还本付息和信息披露等归结为以下几个方面原因。

（一）对地方政府债券资金在认识上存在偏差

一些部门和单位对债券资金申报、使用管理等方面重视不够，在债券资金申报、使用及归还等方面，缺乏积极性、主动性，认为公共项目建设资金是财政部门解决的事情，策划项目、申报债券资金以及债券的还本付息也是财政部门的业务，他们把债券资金当成财政一般专项资金，没有按债券资金使用管理的要求管理债券资金项目，导致管理的债券项目和支出进度缓慢，造成一方面财政在付息，一方面是下达拨付的债券资金在部门或项目单位"睡大觉"，未能充分发挥政府债券对投资的有效拉动作用。

（二）项目前期工作不充分，统筹谋划不周全

一是项目储备成熟度不高，有的项目待债券资金安排到位后才开始做前期工作，致使债券项目迟迟不能落地开工，债券资金也未使用支出；二是项目前期工作进度慢，导致债券项目开工迟缓，影响债券资金使用支出；三是个别项目前期调研认证工作不充分，导致项目无法实施。

（三）债券项目推进效率不高，影响支付进度

这方面的影响因素主要包括：部分项目受用地审批和征迁进度较慢以及项目前期工作进展不顺等因素影响，开工较迟，导致项目工程进度较慢，影响资金使用。主管部门、项目单位督查机制弱影响工程进度，项目开工后，任由施工单位自行实施，缺乏有效的督促机制。项目单位管理意识不强影响工程进度，项目实施中出现问题时没有及时协调解决，从而影响工程进展。施工单位内部管理制度薄弱，现场管理人员管理水平不够，技术人员力量不足等影响工程进度。部分完工项目未及时办理工程竣工决算，以及部分项目要年底甚至跨年度才能完工结算，影响了资金的使用。

（四）债券资金安排与项目工程进度需要不完全匹配

按照"资金跟着项目走"的分配原则，影响新增债券资金的安排和支出使用管理，将同一个项目几个年度的建设资金一次性下达，造成债券资金沉淀在项目单位。

（五）上级对债券资金使用调整机制不够灵活

债券资金下达后，因部分项目前期工作准备不足、项目后续情况变化等原因，导致一些债券资金项目无法实施，但上级又不允许将这些项目资金调整用于其他项目，使债券资金无法支出。

（六）债券项目资金绩效考核机制执行力度不足

在健全完善和实施贯穿于项目的立项、建设、运营、对结果的绩效做出量化评价的闭环的全面绩效管理方面尚显不足。全过程绩效考核的实施与对地方政府专项债券资金管

理的政策性要求存在较大差距，在绩效考核结果应用方面，通过问责形成强有力的约束力度不够。

三、提高债券资金使用效益的建议

（一）切实提高思想认识，有效发挥债券作用

各相关部门、单位要进一步提高思想认识和政治站位，增强政府债务管理意识，积极作为，主动服务，更好地集中有限财力坚决落实区党工委、管委会关于全区重点工作、重点项目、重点工程项目化推进的各项决策部署，加快经济建设，真正发挥债券资金促投资、稳经济的关键作用。

（二）做好项目前期筹划，促成项目尽快实施

一要提前谋划项目，努力提高争取债券资金支持地方建设发展和"资金跟着项目走"的意识，各部门要根据自身工作职责，与相关部门、单位协调一致，精心策划、筹备、申报、跟踪项目。二要建立健全债券资金项目库，注重策划筹备和合理选取项目，围绕政策包装项目，特别是策划包装好能列入国家、省级的项目，分类建立债券项目储备库、需求库、发行库，储备一批、立项一批、发行一批、建设一批、接续一批公益性建设项目，争取更多债券资金保障区重点项目融资需求。三要积极做好专项债券项目发行前的相关工作。要按照"资金跟着项目走"的要求，做好债券发行前的信息披露、信用评级、资产评估、项目收益与融资自求平衡测算等前期准备工作，及时研究提出年度专项债券发行规模、期限等建议，确保债券发行后及时组织实施。四要加快债券项目尤其是已安排债券资金的项目各项前期工作，按照债券资金使用和项目实施时间表的要求，确实抓紧完成各项前期工作，使项目尽早实施并形成实物工作量。

（三）加大项目建设力度，加快资金有效支出

为加快债券项目工程建设和资金支出进度，应采取以下必要措施：各主管部门、项目业主单位要指定专人负责，人员要到人到岗。各项目单位要按照债券资金使用的要求，科学安排项目序时进度，明确完成项目的各时间节点。加强项目进度管理，多措并举督促建设单位加快项目进度，通过增加和提高机械化作业、增加班组、加班加点等行之有效的办法加快工程进度。加强项目管理，对项目实施过程中出现的问题，项目主管部门、项目业主单位要及时协调解决，以推动建设项目早见成效，加快资金支出进度，带动有效投资。

（四）灵活债券使用机制，提高资金使用效率

建议上级债券资金管理部门在不违反地方政府专项债券资金使用管理政策的前提下，权变地调整债券资金使用、管理机制。可考虑在前一年度第四季度下达额度给基层，以利于基层统筹财力早安排早预算，在年初即可使用，年底基本使用完毕，更好地发挥债券支持投资发展的作用。也可采用上级全部下放给基层债券项目安排自主权方式，以利于基层根据实际项目发展所需所急来统筹安排，更好地推进项目建设。

（五）加强项目督查，提高债券使用绩效

督促各项目主管部门和债券使用项目单位进一步落实管理责任，加快项目前期工作，及时跟进项目进展，及时办理工程竣工决算，协同解决项目建设中的问题，加快项目和资金支出进度，并形成实物工作量。落实"举债必问效、无效必问责"的绩效理念，全过程加强预算绩效管理，及时编制绩效目标，围绕目标适时开展事中、事后绩效评