市关于推进“医养结合” 健全农村养老服务体系的调研报告

〔…〕市关于推进"医养结合"健全农村养老服务体系的调研报告

"医养结合"是一种新型养老模式，其优势在于整合医疗和养老两方面资源，为老年人提供连续性、协调性和整体性的医养护一体化服务。近期，〔…〕市〔…〕调研组深入〔…〕县和〔…〕区，紧紧围绕建立健全农村养老服务体系开展专题调研。现将情况报告如下：

一、基本情况

通过调研结果了解，全市农村敬老（光荣）院共〔…〕所，拥有养老床位〔…〕张，入住老年人〔…〕人，其中五保老人〔…〕人，社会对象〔…〕人。乡镇卫生院〔…〕所，其中中心卫生院〔…〕所，一般卫生院〔…〕所，编制床位数〔…〕张。人员编制数〔…〕名，实际在编在岗人员〔…〕人，占81.14％，实际在岗人员（含聘用）〔…〕人，卫生专业技术在岗人员（含聘用）〔…〕人，占比81.25％。

通过"解剖麻雀"分析，我市"医养结合"从运作模式看主要有三种：一是单独设置型。〔…〕区〔…〕镇敬老院由于远离乡镇，且地处一个人口相对较集中的村委会，为此，〔…〕区卫健委与区民政局研究确定将其村卫健室设置于敬老院内，并按村卫健室标准建设，为入住老人提供基本医疗、公共卫生、健康管理和康复护理等服务，同时为附近村民开展医疗卫生服务。二是两院融合型。〔…〕县〔…〕乡卫生院和敬老院一路之隔，首尾相连，并且敬老院规划布局较为合理，从前门到院内依次建有多栋业务用房，与卫生院相挨的前栋空置，房屋结构比较适合建立医疗康复护理区，为此〔…〕乡卫生院在敬老院内设置了医务室，医院安排医务人员轮流值班。两院各负其责，卫生院负责为符合需要医疗康复护理服务而入住的养老人员提供基本医疗、公共卫生、健康管理和康复护理等服务，敬老院按要求负责提供生活服务。三是三位一体型。医院办养老院，为老年人提供医疗服务、康复护理、养老服务为一体、多功能全方位综合服务。如以〔…〕区第二医院〔…〕家园为代表，适合整体开发推广。

二、发现的突出问题及原因剖析

（一）"老人慢病多发化"和"留守老人常态化"凸显。一是老人慢病多发化。高血压、糖尿病、心脑血管和恶性肿瘤等疾病居高不下，老年痴呆症、老年抑郁症的发生率快速上升。据不完全统计，截止〔…〕年底，全市建档在册高血压患者约〔…〕万人，糖尿病患者约〔…〕万人。慢性疾病是影响老年人健康的主要疾病，也是造成老年人残疾、失能的重要原因。二是留守老人常态化。现在很多农村年轻人为了生计或事业，背井离乡，一方面儿女不放心老人居家养老，而另一方面老人故土难离，又不愿随子女漂泊异乡，留守老人这支部队自然而然就成为农村一道"风景"。更为严重的是一些地方已经出现留守老人病逝在家多日都不为人知情况，医养问题越来越成为社会关注的热点和难点。为此，推进"两院"融合正当其时，恰逢其势，意义重大。

（二）"体制不顺"和"合力不够"凸现。一是"两院"管理体制不顺。乡镇卫生院隶属卫健部门管理，看病不养老，但要求承担医养结合工作，而乡镇敬老院归属民政部门管理，养老不看病，但享有国家医养结合项目、资金和政策，此外，机构改革后国家将老龄委划转卫健委管理。由于"两院"体制不顺，医养结合工作的推进不仅形成不了合力，而且导致他们各自为政，各行其是。二是乡镇敬老院体制不活。农村大部分敬老院仅接受五保户等特殊对象，不对社会开放，为此，目前全市〔…〕所农村敬老院〔…〕个床位只入住〔…〕人，床位使用率仅43.11％，其中五保老人〔…〕人，社会对象〔…〕人，致使大量床位闲置；另一方面，全市〔…〕万多名失能与半失能老年人被拒之门外。

（三）"为民意识"和"为民情怀"缺乏。一是各级党委政府重视不足。自〔…〕年起，〔…〕市被国家确定为第二批医养结合试点城市，市政府下发了《〔…〕市医养结合工作规划（2022－2026年）》，明确了全市医养结合机构建设任务。〔…〕年，全市启动了乡镇敬老院、卫生院达标建设，大力促进"两院"医养融合发展。但是，到目前为止，各县（区）党委政府没有制定配套的《"两院"融合实施方案》，乡级党委政府更没有将"两院"融合工作列入议事日程，除少数几个乡镇开展医养结合试点工作外，绝大多数都按兵不动。二是民生事业发展不平衡。农村教育、卫生、福利院等重大民生事业投入大，设施好，但养老事业成短板，且"医"与"养"严重脱节。

（四）"创新理念"和"创新能力"不足。一是创新理念不足。目前乡镇卫生院和乡镇敬老院互相独立、自成系统，他们担心"两院"融合利益受损，则主动抵触、遇险自保、因循守旧。发改委、财政等部门在支持农村"两院"医养融合项目建设方面，没有全面统筹考虑，缺乏创新理念和前瞻意识。二是创新能力不足。由于上级未有医养融合所需的医疗康复护理等费用报销政策，因此医保部门也未出台"两院"融合所需的医保支付政策，使得敬老院老年人一旦患病就不得不往返医院和敬老院之间，既耽误治疗，也增加敬老院负担。许多患有慢性病、失能或半失能的老人，由于养老机构不能解决医保，不得不长期住院占用医院床位，极大浪费医疗资源和医保资金。无论是单独设置型，还是两院融合型，或是三位一体型医养模式，都迫切需要一个医疗专业机构和一支卫生专业队伍为他们提供基本医疗、康复护理、公共卫生和健康管理等专业服务，人员至少需要3-5人，否则难以正常运行。

三、意见与建议

解决当前农村老年人的健康和养老问题的有效办法就是推行"两院"医养融合。然而，由于医疗机构和养老机构相互独立、自成系统等问题制约着"两院"医养融合发展。为此，要加快推进农村"两院"医养融合，着力破解"医养结合"瓶颈，建议如下。

（一）高位推动，因地制宜推进"两院"融合。各级党委政府要高度重视，高位推动"两院"融合工作，并纳入年度综合目标考评。市委市政府要尽快出台《〔…〕市"两院"融合实施意见》，县级党委政府要及时配套制定《"两院"融合实施方案》，各乡镇党委政府要切实做实、做细、做深，落实、落细、落地。坚持因地制宜，分类指导，逐步推进的原则推进"两院"融合，对于条件较好，养老人员较多的敬老院可采取"单独设置型"，所设置的医务所可委托具备服务能力较强的医疗卫生机构管理，也可引入符合准入条件的社会力量建设；对于两院相邻的，打通之间障碍，两院相近的，建立直接通道，采取"两院融合型"建设，以老年病区或康复护理区为建设标准设立；对于敬老院和卫生院均须新建的，则采取"三位一体型"建立卫生养老院，在住院部与养老生活区之间建设具有老年病区或康复护理区功能的业务用房，为老年人提供集医疗、康复、护理和养老一体化、多功能的全方位服务。

（二）理顺体制，形成推进"两院"融合合力。〔…〕市全面推行乡镇敬老院移交乡镇卫生院统一管理的改革做法值得我们借鉴。其将敬老院院长由乡镇卫生院提名并任命，报乡镇政府、县（区）卫健委和民政局备案，相关人员由敬老院自主聘用和调配。移交后，乡镇人民政府是敬老院的责任主体，负属地管理责任，民政部门履行养老行政监管职能，卫健部门履行卫生行政监管职能。由于体制理顺到位，资金有效整合，政策充分利用，较快形