调研报告—非税收入管理面临的风险挑战及影响因素

调研报告-非税收入管理面临的风险挑战及影响因素

我国非税收入管理在实践中存在诸多不规范问题，面临一系列风险挑战。这些挑战源于管理制度的不完善以及技术、监管等因素影响。

（一）我国非税收入管理面临的风险挑战

1.资金收缴规范性缺失：随意性强，导致财政收入流失

近年来，各地频繁出现违规缓征、无据减免、应减未减、违规返还以及擅自征收等行为，直接削减了财政收入，造成了国有资产损失。有市县擅自减免土地出让金及相关费用，或违规制定优惠政策并通过垫资、变相返还等手段给予企业不当招商优惠，使得大量资金未能依法依规征收。此外，还有单位未经审批擅自设立收费项目、低价出租国有资产，甚至房产被长期转租获利。非税收入收缴的规范性缺失问题突出，征收操作随意性大，在造成财政收入严重流失的同时严重扰乱市场秩序，破坏了公平竞争的环境。

2.收入上缴财政不及时：削弱财政完整性与预算执行力

部分地方在非税收入上缴财政方面存在滞后性。具体而言，一些地区未能严格遵循规定，将中央和省级共享的非税收入及时分级纳入国库，而是采取了公款私存或绕过国库集中支付管理的方式，直接将资金拨付至预算单位。这种做法导致数亿元的行政事业性收费和罚没款未及时缴库。另外，有大量单位项目违约金、以前年度专项资金结余应缴未缴，在部门内部形成资金沉淀。一些乡镇应缴未缴的非税收入甚至达到上亿元，且未严格执行"收支两条线"管理原则，直接坐支使用了数千万元应缴收入。这些违规行为违背了财务管理的基本规定，使得大量非税收入未能有效纳入预算管理体系，损害了财政收入的完整性，降低了预算执行的透明度。

3.虚增收入问题严重：破坏财政数据真实性

近年来，很多地区通过不同手段虚增国有土地使用权出让收入，甚至通过违规征缴入库或先征后返的方式，虚增非税收入累计达数百万元。还有单位被曝出财务严重不实，虚增收支金额上千万元。这些行为破坏了财政数据的完整性和真实性，还可能导致政府基于错误信息进行决策，影响政府决策的准确性及有效性。

4.违规使用非税收入：损害公共服务与滋生腐败

部分地区和部门未经批准擅自将非税收入挪作他用，或扩大开支范围，将资金用于与项目不直接相关的支出。还有单位违规向下转嫁费用，进一步加剧了财政管理的混乱。违规使用非税收入严重损害了公共服务质量，可能造成公共资源被私人利益所侵蚀，为腐败与权力滥用提供了温床。

5.票据使用不够规范：手工征缴增大管理风险

在非税收入征缴中，电子化系统尚未全面覆盖，导致部分环节仍需手工操作。手工征缴时，票据使用不规范问题较为显著，存在票据内容填写错误、遗漏、涂改，以及票据被不当串用、外借、超范围使用、未依序开具、废旧票据未合规处理即启用新票，甚至存在使用非标准自制票据的情况（宋敏，2019）。这些不规范操作削弱了财务数据的真实性、准确性和可信度，加剧了管理复杂度，且潜在的财务漏洞增大了违规操作风险。此外，随着信息化技术的发展，非税收入票据管理也面临着电子化的新挑战。电子化对票据的存储、传输和保密性都提出了新要求。

（二）影响我国非税收入管理的多重因素

1.制度因素

第一，法律法规层级低。我国非税收入征收管理主要依赖于部门规章、地方人大和政府制定的法规、条例。这些政策依据权威性、约束性不足，导致在执行过程中容易受到部门利益和地方利益的影响。法律层级低下使得政策难以对所有权、使用权和管理权做出合理、统一的规定和约束，进而影响政策在执行过程中的权威性和有效性。

第二，管理制度不够健全。一是部分税收收入划转税务部门征收后，具体的法律依据和职责划分并不明确。对于追缴欠费的部门职责、具体流程、手段等缺少具体规定，导致税务部门在进行欠费追缴时无据可依，开展追缴工作困难重重。另外，在面临非税收入审计时，相关法规或条例中并未明确规定审计要求，从而造成了审计风险集中。以土地出让金为例，由于政策不明，审计部门对土地交易前期的土地价值、资金交易等关键要素的情况并未进行全面审计，而这种缺失导致审计风险集中到土地出让金的缴纳环节，使得税务部门承担了全部审计风险。二是分散的征管体制容易滋生乱收费、乱罚款等现象。由于非税收入征收管理涉及多个层级和部门，形成了"多方征收、多头管理"格局，一些部门或单位可能会利用征管权力的分散和模糊性，进行非法收费或罚款。三是当前资金管理方式风险较高。具体来说，集中汇缴方式缴纳的非税收入在划入国库过程中存在人为干预问题。个别财政局为完成省、市财政部门年初制定的考核目标，故意将非税收入长期滞留在财政专户中，将其作为调节收入进度的工具。

第三，预算编制与执行不够严格。一是地方非税收入预算编制存在不科学、不完整现象。部分预算仅简单依据上一年度财政收支情况进行编制，缺乏对未来经济形势和收入变化的充分预测和分析，导致预算与实际执行情况存在较大偏差。二是预算执行的刚性和约束力不足。由于预算编制的不科学和不完整，预算执行过程中往往存在随意性和变动性，削弱了预算对财政收支的约束和引导作用。三是部分非税收入项目未能纳入预算管理，资金沉淀在部门单位，无法得到有效利用和监督。

第四，非税收入划分与管理标准混乱。一是我国非税收入的划分标准混乱。相同性质的非税收入可能适用不同的管理办法和标准，如国有金融机构收入划入一般公共预算，而国资委管理的国有企业收入则纳入国有资本经营预算。这种划分方式缺乏统一性和规范性，增加了管理的复杂性和难度。二是同一性质的非税收入可能设立多个项目，这不仅易造成管理资源分散，还可能导致管理职责不清、政策执行不一致等问题。

2.技术因素

第一，非税征缴系统功能不够完善。当前的非税征缴系统存在无法准确反映预算数据、对于未缴款信息的记录和处理存在疏漏等问题，因而造成无法确认收入、应收未收、系统中累积了大量的无效缴款通知等问题，增大了财政风险以及对执收单位的监管难度。

第二，技术手段应用存在短板。一是当前电子票据的推广使用尚不充分，依然大量依赖纸质票据进行征收和缴款，直接增加了管理成本并降低了工作效率。二是受到技术水平的限制，政府数据收集与分析能力不足，因而难以全面、及时、准确地掌握非税收入的实际情况，造成政府与执收单位、缴款人之间的信息不对称问题。这为执收单位违规操作提供了可乘之机，也使得缴款人在信息不足的情况下难以维护自身的合法权益。

3.监管因素

第一，监管框架不完整，部门职责划分不清。法律层面对财政行为的监督机制与部门职责界定存在模糊性，未能详细明确地划分财政、审计、人民银行等部门在监管非税收入方面的具体职责范围和权力边界，也未明确相互间的协作机制。结果是，各部门在实际监管工作中难以准确把握自身角色与定位，造成"多头监管""真空监管"等问题，降低了监管效率。

第二，监督检查机制不健全，缺乏协调。当前的监督检查机制缺乏统一协调和明确流程，各部门在履行监管职责时往往显得零散、重复甚至产生冲突。同时，监督检查过于侧重事后审查，忽视了事前预防和事中控制，难以及时发现和纠正问题。

第三，监管手段单一，有效性受限。当前的监管手段主要依赖于传统审计监督和有限的社会监督，而这些手段难以应对非税收入管理的复杂性。审计监