关于村城郊融合型乡村治理与转型发展的调研报告

关于〔*〕村城郊融合型乡村治理与转型发展的调研报告

为深入研究我国城市化进程中城郊结合部村庄面临的治理难题与发展路径,探索可复制的"治理-产业"协同发展模式,调研组于近期对〔*〕省〔*〕市〔*〕区〔*〕镇〔*〕村进行了专题调研。〔*〕村作为典型的城郊融合型村庄,其在快速城市化冲击下,乡村原有的生产、生活、生态和社会治理系统被打破,而新的、适应城市化影响的系统尚未完全建立,面临着人口结构复杂、社会治理难度大、土地资源紧张、产业转型需求迫切等一系列共性挑战。本报告旨在系统梳理〔*〕村的实践探索,分析其在精细化治理与转型发展中的经验与不足,并在此基础上提出破解瓶颈的政策建议与协同发展模型,为同类乡村提供决策依据。

一、〔*〕村基本情况与治理转型面临的核心挑战

〔*〕村地处〔*〕市主城区与外围乡镇的连接地带,是城市扩张的前沿阵地。随着城市功能的不断外溢和产业项目的相继落地,〔*〕村正经历着从传统农业村庄向城乡融合社区的深刻转型。然而,在转型过程中,多重矛盾交织叠加,对乡村治理体系和治理能力构成了严峻考验。

一是人口结构复杂化与公共服务供需失衡。截至2025年9月,〔*〕村常住人口已达5100人,较五年前增长约9%。其中,户籍人口3500人,外来务工及经商人员约1600人,占比超过31%。人口结构呈现"三多"特征:老年人口多,60岁及以上人口占比达19%,养老服务需求巨大;流动人口多,带来了子女教育、社会保障、文化融入等新问题;就业形态多元,村民"半工半农",居民职业构成复杂,对公共服务的需求呈现出高度差异化和动态化的特点。现有的公共服务体系主要基于户籍人口设计,无论是服务内容还是供给方式,都难以精准匹配不同群体的实际需求,导致"本地老人缺照料、外来子女上学难、青年群体无归属"的供需错配现象日益突出。

二是土地资源高度紧张与利益协调机制缺失。在城市扩张的强劲压力下,〔*〕村的土地价值被重塑,成为各方利益博弈的焦点。全村土地总面积约300公顷,其中耕地120公顷,建设用地90公顷,生态保护用地40公顷。近年来,随着"〔*〕高新技术产业园"等项目的落地,村内已有累计超过30公顷的集体土地被征收。土地征收虽为村集体和部分村民带来了短期经济收益,但也引发了一系列深层次矛盾。一方面,建设用地指标日益稀缺,村庄内生发展空间受限,产业转型"无地可用";另一方面,土地增值收益的分配机制不尽合理,不同村民群体间的利益失衡加剧了社会矛盾。近期启动的"〔*〕西路拓宽改造工程"涉及的土地和房屋征收,因补偿标准、安置方式等问题未能与村民达成普遍共识,一度引发群体性上访事件,凸显了在土地利益格局重构过程中,传统"乡情式"协调方式的失灵与现代、规范的利益协调机制的缺位。

三是传统治理模式失效与现代治理能力不足。城市的介入打破了乡村社会原有的"熟人社会"结构,传统依靠血缘、地缘和声望维系的简约治理模式逐渐失效。与此同时,承接自上级政府的行政性任务急剧增加,村级组织日益"行政化",村干部疲于应付各类报表、检查和创建活动,陷入"文牍主义"和形式主义的泥潭,而真正用于联系群众、服务村民、化解矛盾的时间和精力被严重挤占。这种治理逻辑的转型,使得村级组织异化为上级政府的"腿",其合法性基础从村民认同向上级考核转移,导致干群关系疏离。在面对环境污染、治安管理、物业纠纷等新型社区化治理难题时,村级组织既缺乏专业的知识和技能,也缺少有效的整合资源和动员社会力量的能力,呈现出明显的"能力赤字"。

二、〔*〕村精细化治理与产业协同发展的实践探索

面对上述挑战,〔*〕村在〔*〕镇党委政府的指导下,以党建为引领,以数字技术为支撑,积极探索从"管理"到"治理"、从"粗放"到"精细"的转型路径,并尝试构建治理与产业相互赋能的良性循环体系,取得了一系列初步成效。

一是强化党建引领,构建多元共治新格局。〔*〕村党总支充分发挥领导核心作用,牵头成立了由党员代表、村民代表、乡贤能人、在地企业家及社会组织负责人共同组成的"和美〔*〕"共治委员会。该委员会作为村级重大事项的议事决策平台,定期召开"诸葛议事会",围绕人居环境整治、基础设施建设、集体资产运营等关键议题,引导各方主体充分表达诉求、平等协商、共谋发展。通过这一机制,成功推动了村内"断头路"的打通、老旧管网的改造以及垃圾分类积分兑换制度的落地。同时,党总支将全村划分为8个网格,每个网格由1名党员干部担任网格长,配备若干名党员、村民代表作为网格员,形成了"党总支-网格党支部-党员中心户"的组织链条,有效激活了基层治理的"神经末梢",实现了"小事不出网格,大事不出村"。

二是应用数字技术,提升治理响应精准度。为破解治理任务繁重与人手不足的矛盾,〔*〕村于2024年上线了"智绘〔*〕"乡村智慧治理平台。该平台整合了"一图全览、一网通管、一键服务"三大核心功能模块。

"一图全览"模块通过GIS技术,将全村的人口、房屋、土地、企业、基础设施、监控探头等信息集纳于一张可视化地图上,实现了对村庄全要素的动态感知和实时监控。

"一网通管"模块与网格化管理深度融合,村民通过手机小程序可随时上报环境卫生、安全隐患、邻里纠纷等问题,平台自动将事件精准派发至对应网格长,并对处理过程进行全程跟踪、督办和评价,实现了闭环管理。

"一键服务"模块则整合了党务村务公开、政策咨询、水电缴费、文体活动预约、法律援助申请等20余项便民服务,让村民"指尖办事",有效提升了公共服务的便捷性和可及性。

截至2025年9月,该平台村民注册率达到92%,日均活跃用户超过800人次。第三方评估数据显示,平台运行一年来,村内各类事件的平均处理时长缩短了45%,居民对村级治理的满意度评分从过去的78分提升至91分,数字化工具的应用显著提升了治理的精细化水平和响应效率。

三是创新"治理-产业"协同模式,赋能乡村可持续发展。〔*〕村深刻认识到,高效能治理是产业发展的"软环境",而产业收益是提升治理和改善民生的"硬支撑"。为此,村两委和共治委员会积极探索"以治促产、以产哺治"的协同路径。一方面,通过精细化治理赋能产业发展。优良的人居环境、安全的社会治安和高效的政务服务,极大地提升了〔*〕村对外部资本和人才的吸引力。村集体利用"智绘〔*〕"平台,将闲置的集体经营性建设用地、厂房等资产信息进行公开,并通过线上招商系统,成功引进了智慧物流、创意设计、乡村文旅等一批符合村庄定位的新业态项目。另一方面,建立产业收益反哺乡村建设和治理的长效机制。〔*〕村与入驻企业签订"共建协议",明确企业在享受村级优质服务的同时,需承担一定的社会责任。村集体经济组织将土地租金、物业管理费等收入的一部分,以及集体参股企业利润的10%,注入新设立的"乡村建设与治理提升基金"。该基金由共治委员会监督使用,专项用于公共基础设施维护、智慧平台运营升级、特殊困难群体帮扶以及优秀网格员奖励等,形成了"发展为了村民、发展依靠村民、发展成果由村民共享"的生动局面。

三、破解瓶颈制约的政策建议与可复制模型构建

尽管〔*〕村的探索取得了一定成效,但其在土地、资金等关键要素方面依然面临着来自宏观政策层面的制约。为推动其治理转型和可持续发展,并形成可复制、可推广的经验,提出以下政策建议和模型构建。

一是创新土地要素保障政策,破解"地从哪来"难题。建议上级自然资源和规划部门在符合国土空间规划的前提下,赋予城郊融合型村庄更大土地利用自主权。首先,应稳妥推进集体经营性建设用地入市试点,允许村集体在尊重村民意愿的基础上,通过出让、租赁、作价入股等方式,将存量和低效的集体建设用地用于发展新产业新业态,并将土地增值收益更多地留存和返还村集体。其次,探索实施"土地要素点状配置"模式,对符合产业导向的文旅、康养、科创等项目,实行精准化、节约化的"点状供地",避免大拆大建和对耕地的过度占用。最后,建立城乡统一的建设用地市场,探索"土地指标跨区域流转和交易"机制,允许〔*〕村通过复垦整理节约出的建设用地指标,在更大范围内进行市场化交易,为村庄发展换取资金。

二是拓宽资金来源渠道,破解"钱从哪来"难题。乡村治理与建设的持续投入,仅靠村级集体经济的"内部循环"难以维系。建议构