国资委2025年省控股不控权问题专项整治工作自查报告

国资委2025年省控股不控权问题专项整治工作自查报告

根据省委、省政府关于加强国有资产监管、完善中国特色现代企业制度的决策部署，以及《省2025年控股不控权问题专项整治行动方案》要求，我省自2025年4月起，在全省范围内组织开展控股不控权问题专项整治工作。作为省国资委办公室负责此项工作的文秘人员，我全程参与方案制定、督导推进及材料汇总等环节，现结合工作实际，将自查情况报告如下：

一、工作开展基本情况

此次专项整治坚持问题导向、目标导向、结果导向，聚焦"控股不控权"这一制约国有企业治理效能提升的突出问题，以"摸清底数、找准症结、立行立改"为主线，着力构建"制度完善、机制健全、监督有力"的国资监管体系。

（一）高位统筹部署，凝聚整治合力。省委、省政府高度重视此次专项整治，将其作为深化国企改革三年行动成果巩固、推动国有资本做强做优做大的重要抓手。4月12日，省政府召开专题会议，省长同志亲自部署，明确"省统筹、市主责、县落实"的工作机制，要求各级各部门"一把手"靠前指挥，确保整治工作"不打折扣、不搞变通"。省国资委迅速成立由主要负责同志任组长的专项整治领导小组，下设综合协调、问题核查、制度建设3个专项工作组，抽调20名业务骨干组成工作专班，实行"集中办公、清单管理、销号推进"工作模式。各市（州）、县（市、区）参照省级架构，同步成立领导小组，形成"上下贯通、左右联动"的工作格局。截至6月底，全省共召开动员部署会32场，印发配套文件17份，覆盖省属企业、市属企业及重点县属企业126户。

（二）精准摸排底数，明确整治重点。为确保整治无盲区、无死角，我们制定《控股不控权问题排查清单》，明确6大类23项排查要点，涵盖股权结构、决策机制、治理规则、监管流程等关键环节。一方面，依托省国资委"智慧国资"监管平台，对全省国有企业股权结构进行"穿透式"比对，重点核查国有股东持股比例与实际控制权匹配度、一致行动人协议履行情况、代持股份登记备案情况等；另一方面，组建14个交叉检查组，由各市（州）国资委分管领导带队，采取"四不两直"方式，深入企业查阅公司章程、股东会／董事会决议、财务审计报告等档案资料，并与管理层、职工代表座谈交流，全面掌握企业实际运行情况。截至7月底，全省共排查国有企业412户（其中省属企业38户、市属企业156户、县属企业218户），发现问题线索187条，涉及股权代持、决策程序倒置、"三重一大"制度空转等典型问题。

（三）强化宣传引导，压实主体责任。针对部分企业存在的"重持股轻管理""以持股代替监管"等模糊认识，我们通过"线上＋线下"相结合的方式开展政策宣讲。线上利用"国资"微信公众号、官方网站开设专栏，发布《控股不控权的法律风险解析》《现代企业治理典型案例》等专题内容12期，阅读量超5万人次；线下组织省属企业董事会秘书、办公室主任等关键岗位人员参加专题培训，邀请法学专家、监管能手解读《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国企业国有资产法》及我省出台的《国有企业公司章程制定管理办法》等文件，累计培训23场、覆盖1100余人次。同时，建立"企业自查＋督导抽查＋群众举报"三位一体问题反映机制，在国资委官网开通专项整治专栏，设置举报电话、邮箱，明确对主动报告问题的企业从轻处理，对隐瞒不报的严肃问责。截至7月底，共收到企业主动报告问题42条，群众举报线索8条（经核查属实3条）。

二、自查发现的主要问题及表现

通过全面排查和深入分析，我们发现当前控股不控权问题主要集中在以下三个方面，既有历史遗留的体制机制性问题，也有改革推进中的新情况新挑战。

（一）股权结构"表面清晰、实际复杂"，控制权虚化风险显现。部分企业股权结构看似国有资本控股，但存在多层代持、交叉持股、一致行动人协议不规范等现象，导致实际控制权分散。例如，某省属商贸企业集团下属3户子公司，表面由集团直接持股51％，但其中2户子公司的第二大股东（持股34％）通过与其他4家小股东签订"表决权委托协议"，实际可支配表决权达52％，集团虽为第一大股东，却无法主导子公司重大经营决策；再如，某市属城投公司下属混改企业，国有资本持股45％，但民营股东通过"股权质押＋董事会席位绑定"方式，实际掌控经理层任免权，国有股东对人事权"看得见、管不着"。此类问题反映出部分企业在股权设计初期缺乏对实际控制权的通盘考量，为后续治理埋下隐患。

（二）决策机制"程序空转、实质失效"，治理效能亟待提升。部分企业虽按《中华人民共和国公司法》和公司章程设立了股东会、董事会、监事会，但"三会一层"运行不规范，存在"一言堂""走过场"等问题。一是股东会职能弱化。个别企业长期不召开股东会，重大事项仅通过总经理办公会决策，国有股东代表未履行表决权；二是董事会"花瓶化"。部分企业董事会成员中外部董事占比不足1／3，"内部人控制"现象突出，对经理层缺乏有效制衡；三是经理层"越权化"。有的企业总经理绕过董事会直接签署重大投资协议，事后仅补签"情况说明"，未履行报备程序。例如，某县属国有企业在今年上半年的两笔合计2000万元的对外投资中，总经理直接安排下属签订合同，直至审计时才发现未履行董事会决议程序，暴露出决策流程严重失范。

（三）监管链条"上下脱节、覆盖不全"，责任落实存在温差。从监管层级看，省级国资委对市、县两级国企的穿透式监管存在盲区，部分县（市、区）因国资监管机构力量薄弱，对企业股权变更、章程修订等事项未及时备案；从监管内容看，对"人财物"关键环节的协同监管不足，例如财务审计、纪检监察、产权管理等部门信息共享不及时，导致对隐性关联交易、利益输送等问题发现滞后；从监管手段看，部分企业内部风控系统与国资监管平台未实现数据互通，存在"信息孤岛"现象。如某市属国有企业在2024年通过关联方交易转移利润500万元，因财务数据未实时同步至监管平台，直至次年常规审计才被发现，造成国有资产流失隐患。

三、问题成因剖析

针对上述问题，我们结合企业调研、座谈交流及制度梳理，深入分析问题背后的深层次原因，主要有以下三个方面：

（一）思想认识存在偏差，"控股即可控"的惯性思维未根本扭转。部分国有股东代表对现代企业治理规律理解不深，片面认为"只要持股超过50％就自然拥有控制权"，忽视了公司章程、治理规则对实际控制权的影响。有的企业负责人将"控股"简单等同于"管理权限"，对混合所有制改革中"引资本"与"转机制"的关系把握不准，存在"为混而混""重混轻改"倾向；还有的干部存在"求稳怕乱"思想，对股权结构优化、治理机制改革持观望态度，导致问题长期积累。

（二）制度建设存在短板，"牛栏关猫"的漏洞亟待填补。现有制度对控股不控权的界定标准不够细化，例如对"一致行动人协议""表决权委托"等行为的规范仅停留在原则性要求，缺乏可操作的认定流程；对"三会一层"运行的监督机制不够健全，特别是对董事会、经理层的权责边界规定较为模糊，导致实践中"越位""缺位"现象并存；对违规行为的问责力度不够严格，部分问题因"证据不足""情节轻微"未被严肃处理，未能形成有效震慑。

（三）协同监管存在薄弱环节，"九龙治水"的格局尚未打破。国资监管涉及财政、市场监管、税务、金融等多个部门，各部门间信息共享机制不健全，对企业股权变更、资金流向等关键信息的掌握存在滞后性；部分企业内部监督力量分散，纪检、审计、风控等部门各自为战，未能形成监督合力；社会监督渠道不够畅通，职工代表、外部董事参与治理的积极性不高，难以发挥"外部视角"的纠错作用。

四、整改措施及阶段性成效

针对自查发现的问题，我们坚持"立行立改、举一反三"，制定《专项整治整改任务清单》，明确责任单位、整改时限和具体措施，目前已完成整改58项，正在推进129项，预计9月底前全部完成。

（一）聚焦股权结构优化，筑牢实际控制权基础。一是开展股权穿透式核查。依托"智慧国资"平台，建立"股东－实际控制人－最终受益人"三级穿透数据库，对全省国有企业股权结构进行动态监测，重点核查代持、交叉持股等情况，要求企业在9月底前完成股权代持协议备案或清理工作。二是规范一致行动人管理。出台《国有企业一致行动人管理办法》，明确一致行动人的认定标准、权利义务及变更程序，要求企业将一致行动人协议提交国资监管机构备案，严禁通过"抽屉协议"规避监管。三是优化混合所有制企业治理。对已完成混改的企业开展"回头看"，重点评估国有资本实际控制权落实情况，对"控股不控权"的企业，要求国有股东通过调整股权比例、修订公司章程等方式强化控制权，对整改不力的严肃追究相关责任人责任。

（二）聚焦治理机制完善，提升决策执行效能。一是规范"三会一层"运行。修订《国有企业股东大会议事规则》《董事会议事规则》，明确股东会、董事会的职权边界，要求企业凡涉及重大事项（如单笔500万元以上投资、超净资产10％的担保等）必须经董事会决议，董事会决议需同步报国资监管机构备案。二是强化董事会实质性运作。推行外部董事占多数制度，要求省属企业外部董事占比不低于1／2，市属企业不低于1／3，并建立外部董事履职评价机制，将履职情况与企业负责人考核挂钩。三是严格经理层任期制和契约化管理。制定《经理层成员经营业绩考核办法》，明确经理层权责清单，禁止总经理绕过董事会直接决策，对违规行为实行"一票否决"，取消年度评优资格。

（三）聚焦监管体系重构，织密风险防控网络。一是推进穿透式监管。升级"智慧国资