在2024年全市成本绩效管理工作推进会上的讲话
在2024年全市成本绩效管理工作推进会上的讲话
同志们：
在国内国际环境严峻、收支矛盾进一步加剧的大背景下，实现效益成本最大化，是有效配置财政资源、提高公共服务质量和成效的最优选择。今天，我们在这里召开2024年全市成本绩效管理工作推进会，主要目的是总结前一阶段工作成果，分析当前存在的问题，进一步明确任务、压实责任，全力推进我市成本绩效管理工作再上新台阶。下面，我讲几点意见。
一、回顾过去，我们取得了积极进展
按照由简到难的原则，自2021年起X市陆续选取部分具有代表性、成本相对稳定、可复制可推广的项目开展成本绩效管理。2021年，X市财政局选取幼儿园运行、主城区路灯养护等项目开展成本绩效管理试点工作，探索开展预算执行中的成本控制及预算执行后的成本评价；2022年，X市财政局选取污水处理服务费、公交补贴等公用事业项目深入推进成本绩效结果应用，探寻成本绩效管理的突破口；2023年，X市在省厅工作部署的基础上，建立起"财政＋部门＋三方机构＋区县"协同联动工作机制，实现了预算绩效管理全流程再造，推动了各级各部门成本绩效管理工作开展。
（一）定制度，打牢成本绩效管理基础
为切实有效解决预算管理中存在的"重投入、轻成本"问题，X市瞄准堵点、痛点，制定了《X市2023年度成本预算绩效管理实施方案》，从总体目标、工作分工、工作程序、结果应用、工作要求等六个方面为全市开展成本绩效管理工作指明方向。同时为提升部门单位对成本绩效管理的理解和认识，结合预算编制的相关要求，向各部门单位印发《成本效益分析指南》，指导部门单位做好成本效益分析工作。
（二）理流程，完善成本绩效管理体系
1.项目入库重分析。一是修订绩效目标模板，将成本指标列为绩效目标一级指标。2023年，市区两级对年初预算编制的4713个项目的总成本、分项成本、单位成本进行重点审核。2024年，预算编制提高审核要求，对成本构成是否合理、成本测算依据是否充分、预期目标是否矮化等进行重点核实。二是完善事前评估报告，强化成本效益分析。将经济性和成本构成作为财政事前评估重点，充分考察项目投入与产出是否相适应、成本控制措施是否完善。2024年，对全市39个新增重大政策项目开展财政事前评估，为项目开展全流程成本预算绩效管理打下坚实基础。
2.预算编制重细化。2024年，在预算编制中，全市各部门单位自主选择570个预算金额较大、体现部门单位重要职能的项目，开展成本效益分析，研判影响成本构成的关键因素，详细填写"项目测算表"，结合"绩效目标表"中的产出和效益指标，填报"项目支出成本效益分析表"。
3.预算审核重核定。市区两级财政部门审核预算时，重点审核项目可行性、必要性以及绩效目标体现出的成本情况，判断事权是否与支出责任相适应，关注是否与其他单位事权相重叠，确定成本设置是否正确。对成本金额填报模糊、成本分析不明确的项目，实施"一票否决"，予以退回。
4.预算执行重控制。项目执行过程中，督促部门单位严格控制成本。2023年，全市年中开展运行监控项目6191个，重点对项目成本情况进行分析，对偏离目标的及时纠偏，出现重大问题的暂停项目执行。同时，全市选取40个重点项目开展财政运行监控，重点关注成本控制情况和支出进度异常情况，形成监控报告，为完善政策和领导决策提供依据。
5.预算完成重评价。2023年，全市120个财政重点评价均将成本控制情况作为必评项，对成本方面存在的问题提出整改建议，为后续资金使用决策提供了明确的参考依据。同时，全市共选取30个项目开展重点成本效益分析，分别成立了由财政部门、项目主管部门、第三方机构组成的成本预算绩效分析工作组，按照成本绩效分析指标体系，开展座谈和现场调研，获取各项指标数据，摸清项目成本，出具分析报告。
6.公共领域建标准。开展摸底调研，按照项目成本来源稳定，基础数据有效可测、类似数据方便获取、易于全程跟踪问效、可形成成本定额标准和财政支出标准的原则，全市选取30个公共属性较强、贴近民生的领域开展重点成本效益分析。分别成立由财政部门、项目主管部门、第三方机构组成的工作组，按照成本绩效分析工作流程，开展座谈和现场调研，摸清项目成本，出具分析报告，提出支出标准建议。
（三）出标准，形成成本绩效管理机制
通过成本绩效管理全流程再造和成本效益分析，X市厘清了相关项目政府和市场边界、明确了成本构成，搭建了科学的成本分析模型体系，形成可推广应用的支出定额标准。2023年，全市共在30余个领域建立支出标准50项，优化标准超过80项，压减资金超过X亿元。
1.建立成本分析理论模型。根据项目特点，X市总结行业发展规律，对现有运营成本结构、内容、成因进行梳理，找出影响成本的关键因素，建立起科学合理的理论模型。在不同阶段分别形成绩效目标表、成本效益分析表、绩效监控表、成本分析指标体系，为同行业测算成本提供理论和数据支撑。如齐盛湖公园养护管理项目，分析时充分考虑了"X"火爆后2023年旅游人数暴增及后期人数回落情况。核算时将成本定位于适用在2023年前齐盛湖公园常态化管护的状态，其他年度可根据当年实际游客接待情况进行适当增减。又如X区校车运营补贴项目，通过分析校车服务中心和巴士客运有限公司双方的车辆运营情况，测算合理成本，确定了校车补贴支出定额标准，形成了"补贴＋奖惩"新机制。
2.形成可推广应用的定额标准。X市通过对各个项目深入分析，对照行业标准和实际支出，核定支出成本，确定支出定额标准，框定项目未来支出规模，推动以最小化的运行成本，实现最大化的项目产出效益。如X区城市管理市场化特许经营项目，由财政部门牵头联合项目实施单位、主管部门、审计部门及第三方机构"五方联动"，数据共享、交叉审核，最终形成了《城市管理市场化特许经营项目支出定额标准》，明确了环卫市场化项目公司成本利润率在8％以下。又如X县国省道保洁项目，合理规制成本，科学测算政府补贴支出合理规模，出台支出标准3项，最终使政府补贴支出"回归"合理，提高了政府补贴支出性价比，与历史数据相比节支率达到23.77％。
3.提升财政整体效能。通过开展成本预算绩效管理，一是及时发现项目绩效管理薄弱环节，提高项目管理水平，同时增强部门单位责任意识，推动预算绩效管理整体工作稳步推进。二是结合项目自身特点，全面分析以往产出规模与质量、成本结构、政策实施效果等情况，有效提出统筹兼顾成本投入和绩效水平的最优方案，提高了预算管理的规范化、精细化水平。三是促进成本定额控制与成本绩效相结合，明确项目财政支出标准，建立合理有效的政策保障机制，达到了优化公共资源配置，节约公共支出成本的目的。如市级城市公交补贴财政重点评价项目，分析了2018－2022年市公交公司的直接运营成本、期间费用、税金附加三大类成本的细分成本，发现其工资性支出占比最大，并呈现逐年上升趋势，同时2022年千公里成本费用高于历史平均水平，从而提出了优化组织架构、控制材料成本的具体建议。又如X区在园区运行、环卫市场化、园林市场化三大方面按等级形成X项定额标准，并根据标准核定项目年度政府付费额度，压减金额X万元。
二、面对挑战，我们要有清晰的认识
尽管我们在成本绩效管理方面取得了一定的成绩，但我们也必须清醒地看到，与高质量发展的要求相比，我们的工作还存在一些不足。
（一）成本绩效管理的理念尚未全面树立。推行成本预算绩效管理是财政预算管理领域的一项深刻变革，成本绩效分析需要各部门单位梳理和汇总大量的项目成本测算信息、项目实施的流程标准。在开展成本绩效管理过程中，因部分资金管理部门对成本绩效管理认识不够深入，难以厘清项目支出内容和成本边界，相关信息梳理的准确性和积极性不足。特别是当前财政处于紧平衡状态，对预算单位长期固有预算规模造成冲击，部分项目支出进度缓慢，部门单位对成本核定难免会有所抵触，工作配合度不高，对成本分析评价结果也有一定影响。
（二）成本数据获取存在一定困难。项目成本基础数据是成本核算和预算绩效管理的核心，当前各部门单位对项目的产出、效益数据重视程度不足，项目建设单位财务管理不完善，难以获取支撑成本分析的关键数据以及成本历年的变动趋势，导致当前成本分析依然存在信息滞后、模糊不清等问题。同时因预算级次间、同级部门间历史数据、财务数据、费用信息不能共享，成本分析基础数据来源难以追溯，使得数据获取的可靠性、及时性不足，影响成本绩效管理工作效率。
（三）成本预算绩效管理职责分工尚不明确。就外部而言，目前成本绩效管理工作主要由财政部门牵头组织实施，其他部门单位对于成本绩效管理理解不到位、职责不清晰，缺少与财政部门的配合，无法形成工作合力。就内部来说，成本绩效管理应在预算管理的各个环节予以嵌入，但目前财政部门内部对成本测算、成本审核、成本过程管控以及最终的成本定额标准制定等环节具体分工不明确，由绩效管理科室主要推动，落实成本绩效管理工作难度较大。同时，部门单位内部该项工作主要由财务负责，"懂财务不懂业务"的情况导致财务部门不了解具体业务成本，"懂业务不懂财务"的情况使得业务部门无法对成本绩效进行清晰明确的界定。
（四）专业力量对于构建成本绩效管理的支撑不足。一是第三方机构专业性不足。对于成本绩效管理的研究需要建立在对成本构成、绩效指标和相关行业领域深入了解的基础之上，目前大部分第三方机构受制于专业技术水平及从业人员素质的影响，对于成本绩效管理的分析仍停留在模板化操作层次，成本核算方法应用单一、成本动因分析不精准，不能为成本绩效管理研究提供相应的智库支撑。二是部门单位专业力量薄弱。成本绩效分析涉及面广、专业度高，需要开展相关工作的人员熟悉财务管理及绩效管理等方面的专业支持，但是目前大部分部门单位的成本绩效管理工作均由财务人员在推进，工作开展的深度和科学性尚有欠缺，人员力量不充足。
（五）成本分析模型动态兼容性不足。在现有成本分析框架下，为保证成本分析模型测算的准确性，通常采用全成本分析方法。项目成本制约因素较多，受到时间、地域、项目管理机制、运行模式的影响，难以测算出客观合理且普遍适行的统一标准体系，形成的静态成本模型行业普适性和兼容性不足，多数只能起到"一事一议""一策一用"、就项目论项目、就结果论结果的作用，可复制可推广的成本动态模型数量偏少。
（六）成本绩效管理结果应用不足。受成本核算资料不完整、核算方法和口径不统一、地方财力等因素影响，目前成本绩效分析的相关结果应用不够充分。预算编制阶段，部门单位仅将成本分析结果作为参考，采用原有支出金额避免降低本部门预算盘子；预算执行中，成本分析结果仅作为绩效监控中的一部分，与预算联系紧密性不足；预算执行完毕，成本分析结果未能实现与预算实质性挂钩，项目普遍存在只增不减的情况。
三、展望未来，我们要持续深化
针对存在的问题，我们要进一步深化成本绩效管理改革，确保每一项支出都能产生最大的效益。具体来说，我们要从以下几个方面着手：
（一）进一步树牢成本绩效管理理念。一是完善相关制度办法。继续研究和完善成本绩效管理的相关制度办法，印发出台相关成本绩效管理的操作规程，指导各部门单位及区县高效开展成本绩效管理工作，压实各方责任。二是加强业务培训。定期组织对部门单位及区县的业务培训，提高部门单位对成本绩效管理的认识和理解，大力普及成本理念，推动绩效管理从产出效益达标模式向成本绩效管理模式转变。三是依托主流媒体平台，积极宣传成本绩效管理的相关案例和信息，推动各部门单位资金使用理念转变，实现"增量预算"向"零基预算"的跨越，避免有项目无效果的情况。
（二）进一步加强数据联动。一是借助预算一体化平台收集各部门单位相关成本数据。将项目入库后的成本测算分析与绩效目标的编制相结合，提炼其中成本数据信息。建立动态更新机制，依托系统对有关数据信息进行自动收集、比对，提高数据收集的效率和质量。同时，按照共建共享的思路充分调度各方参与数据汇总收集的积极性，确保数据的全面性和完整性。二是加强上下协同。市级财政部门根据开展实施的内容，汇总整理形成市级成本支出定额标准指引，将市级开展相关项目的成本数据资料与各区县共享共用，节约开展成本并为各部门单位类似项目的开展提供参考和指导，为建立完善覆盖全面、链条完整、方法科学的成本预算绩效管理体系提供遵循和指引。
（三）进一步明确成本绩效管理职责分工。一是落实考核责任制。将成本绩效管理纳入对部门单位及区县的考核，建立上下协同、层层落实的工作责任制，调度各部门单位及各区县开展成本绩效管理的积极性和主动性。二是加强组织协调。由财政部门会同相关主管部门将财政资金按照支持方向、行业领域进行细分，分层次、分阶段完善行政运行、经济建设、公共服务等方面的成本标准体系建设。三是强化内部协作。加强成本绩效管理人员队伍建设，成立成本预算绩效管理领导小组，明确成本预算绩效管理机构职能和人员，为成本预算绩效提供工作保障。
（四）进一步加强第三方机构等智库培育。一是提升工作质量。对于成本构成复杂、成本测算难度较大的项目通过第三方机构、财政部门、业务主管部门共同参与的形式提升成本测算的实用性。二是发挥智库优势。引入高校、科研院所以及行业专家参与成本预算绩效管理研究，丰富成本分析方法，探索建立有针对性的成本效益分析框架，拓宽成本分析结果的适用性。三是打破数据壁垒。引入第三方机构、咨询机构收集的各部门、各领域的成本和效益相关数据，参考现行预算分配格局，搭建成本绩效分析信息共享平台，形成单位成本数据库，并根据具体情况进行动态调整完善。
（五）进一步完善支出标准体系建设。一是有针对性地选取政策性强、资金覆盖面广、社会关注度高、管理难度大、密切联系百姓生活、可复制推广的公共服务领域项目，如医疗卫生保障、养老机构运营、机关管理物业费、集中供暖补贴等政策项目开展分析。组织相关领域专家、业务主管部门、项目实施单位及其他相关方，就分析成果开展论证，专家团队全过程参与项目成本绩效分析，综合论证结果，形成成本定额标准或财政支出标准。二是进一步推进支出标准动态调整机制，在预算管理中实现成本定额、财政支出标准和公共服务标准的统一。同时根据项目类型选取评价分析方式，如准公益类项目采用作业成本法、调查分析法等方式，提升支出标准的适用性。
（六）进一步强化成本绩效管理结果应用。将成本绩效管理工作结果作为预算安排、完善政策制定的重要参考，建立成本绩效管理闭环。一是建立整改落实机制。对于成本分析过程中发现的问题，及时反馈相关部门单位，督促其按照要求进行整改完善。二是强化全过程管理。预算编制环节，以成本绩效管理结果为依据，加强对成本测算的审核；预算执行中，着重分析目标完成情况与成本对应程度，对于成本不合理、成本与效益不匹配的项目及时分析原因，按照规定调整预算安排；预算执行完毕，及时对项目开展成本及效益分析和评价，突出评价指标中成本指标的比重，及时发现项目运行中存在的问题，对资金使用提出针对性建议，并在下年预算安排中予以调整。
