农村土地流转的现状、成因及分析

农村土地流转的现状、成因及分析

论文提要：

我国是一个农业大国，农村经济的发展对于我国的社会稳定、经济繁荣起着至关重要的作用。目前我国农村经济发展的主要影响因素有三个，分别是农村的问题、农业的问题以及农民的问题。在农村改革中我们建立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，是我国农村改革取得的重大成果。十一届三中全会后，从安徽省凤阳县小岗村的18位农民，在一份生死契约上捺上鲜红的指印，在全国率先实现"大包干"（家庭联产承包责任制），拉开了中国农村改革的序幕，后在全国各地开展了第一轮、第二轮农村集体土地承包,实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。党的十八大以来，党中央制定了关于进一步完善农村基本经营制度以及加深农村集体土地制度改革的一系列方针政策。十九大报告明确提出第二轮土地承包到期后再延长三十年。2018年12月29日第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过《中华人民共和国农村土地承包法》的修订，该法第二十一条规定，耕地承包期届满后再延长三十年，草地、林地承包期届满后依照前款规定相应延长。为农村土地第二轮土地承包期满后再延长承包期提供了法制保障。改革开放使得中国经济得到迅速发展，城市化进程急速加快，农村大量劳动力转移到城镇，农村各类合作社、农业产业化龙头企业等新型经营主体大量涌现，土地流转面积不断扩大，规模化、集约化经营水平不断提升，农村土地经营呈现出"家庭承包，多元经营"的格局。但是，农村土地在规模化、集约化经营流转过程中还存在部分问题急需解决。我省A市B区在推进农村产业结构调整、转移农村富余劳动力等方面走在前列，多个乡镇对外招商引资，吸引大量农业开发企业进行投资，取得很好的效果。（全文约6242字）

以下正文：

中国的土地流转制度是在长期的土地革命中逐渐演变而成的，经历了十年文化大革命的这样一个特殊的历史时期，证明计划经济时期的土地制度显然已经不太符合生产力发展的需要。十一届三中全会后，我国确立以经济建设为中心的方针路线，全面发展经济，包括城市经济也包括农村经济。当然，我国当时的发展重心仍是在城市，因而在城市政府对国营企业进行了大刀阔斧的改革，也取得了极好的成效。在改革开放的洪流中，在当时仍占全国人口多大部分的农村绝对是不会被排除在外的。在安徽凤阳小岗村十三位农民在生死状上盖下自己鲜红的手印的那一刻，中国农村土地制度的巨变开始了。经过不断的探索与完善，我国确立了以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，这是我们农村土地改革中取得的重大成就。但由于我国的特殊国情，土地的复杂情况以及随着改革开放进程推进而加快的城市化进程都使得现阶段的土地流转面临着不小的挑战。所以在当前的阶段，寻找解决新挑战的全新解决思路，是我们这一代人的光荣使命和任务。当此之时，对于土地流转的现状、原因再次进行回顾分析是非常有历史意义的。

一、案例

（一）案例一：

为有效推进土地流转，A区B镇设立土地流转中心，专门负责该镇农村土地对外流转工作。2014年，B镇某村的村民以户为单位，将自己承包的土地委托村民小组对外流转，村民小组又委托村民委员会对外流转。为有效对外签订合同，2014年12月，村民委员会委托B镇土地流转中心与某实业有限公司签订《土地租赁合同》，合同约定，B镇某村辖区内农户共计28607亩土地的出租给某实业有限公司从事肉牛生态养殖和现代农业综合开发，同时就租赁期限、租金价格及支付方式、违约责任等进行详细的约定。合同签订后，该村农户将所有土地交给某实业有限公司，但公司并未对租赁的土地进行开发利用，也没有按约支付土地流转费，土地荒废一年。2015年11月，B镇人民政府起诉某实业公司，要求解除《土地租赁合同》、支付欠付的租金、违约金及复耕费。后人民法院在查明案件事实的基础上依法作出判决，解除双方签订的《土地租赁合同》，某实业有限公司支付B镇政府土地租金430余万元。判决后，某实业有限公司上诉，二审法院维持原判决。

（一）案例二：

为推进农村土地流转，A区根据中央、省、市的政策筹集部分专项资金，专门用于支持规模以上农业科技企业。C镇积极响应A区对农村土地流转的号召，规划了条件好、交通便利的某村试点，同时引进某农业科技企业参与农村土地流转。2014年，某村四个村民小组的村民分别委托村民小组与某农业科技企业签订《农村土地流转合同》四份，将四个村民小组的土地流转给某农业科技企业用于水果的种植。该农业科技企业流转上述土地后进行整体规划，同时栽种多种水果。某农业科技企业利用A区的专项资金支付农民第一、二年的土地流转费后，因农业投入投资大、周期长、回收慢，公司资金链断裂，从2016年起未支付土地流转费。四个村民小组分别起诉到人民法院，要求某农业科技企业支付从2016年起欠付的土地流转费。

通过上述案例，可以看出通过几番辗转，农民通过委托将土地流转后，如果政府未对引进的农业开发企业进行严格的资格审查，而最后因开发企业因经营经验或者资金问题导致租赁合同无法履行，将会给土地出租者造成极大的损失。同时也反映出当前农村土地流转中的弊端，值得思考。

二、土地流转的现状

十一届三中全会以来，在长时间推行土地流转的过程中，全国各地在土地流转过程中所取得的成绩、总结的经验值得我们为之自豪，但在这个过程中也是产生了许多问题，使得土地流转变得困难重重。目前农村土地流转的现状主要如下:

（一）农村承包土地的农业人口多，每位农业人口承包的土地少，且都是分散经营。

十一届三中全会后，中国确定了走改革开放这条伟大的道路。在城市，国家针对各个国营企业进行改革，在农村则推行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。由于当时中国城市化进程较缓，人口都主要集中在农村，大家都非常看重承包地的质量。我国地大物博、沟壑纵横，各地区土地的肥瘦分布及其不均匀。为公平发包集体土地，各村民小组在进行土地承包时均以"肥瘦搭配"的方式对土地进行流转，导致农民从村民小组处承包的土地十分分散，同时，我国是一个人多地少的国家，除个别地区外，人均承包的土地又较少。

（二）土地流转过程中规模不大，效果不好，难以满足市场需求。

老一代农民观念保守，一直认为土地是他们一生的依靠，是生存之本，哪怕闲置不予耕种也不进行流转；中年一代农民因知识、技术缺乏，只能依靠土地生存，土地流转后既无土地耕作，也无收入来源，侍弄土地是其唯一的谋生之道，思想上有顾虑，不想将土地流转到他人手上；新一代农民常年外出务工，收入主要来源于城镇，农村承包地数量少、单价低、总费用少，没有将时间、精力放在土地流转上，同时常年外出务工，对土地流转认识不到位，未将地流转收入列入家庭收入主要来源。

（三）土地流转信息渠道不畅通。

由于老一代农民因年龄等原因，经营承包地的能力越来越弱，土地流转政策推出后，部分农民还是有欲望将土地进行流转，增加家庭收入。但是由于老一代农民因知识等原因，信息来源比较传统，随着现代科学技术的发展，土地流转信息多渠道发布，农民对土地流转信息的发布与掌控不对称，致使农民掌握不到最新的土地流转渠道，不晓得如何操作，"身怀珍货"却无人问津，打击了农民土地流转的积极性。这种现象对于农村经济发展来说是比较消极的。

（四）农村社会保障机制不完善。

与城市不同，农村在医疗、教育、养老、就业这些方面的保障机制相对来说比较落后。由于年龄等因素，土地是农民唯一可以维持生计的来源，如果自己耕作，至少可以保障吃饭不愁；如果将土地流转后，流转费是其唯一收入来源，由于流转费较低，单纯依靠流转费以及国家现有的政策补助，生活相当困难。在这种情形下，农民对于将自己承包经营的土地流转到他人手上这件事上是存在很大顾虑的。

二、农村土地流转现状的形成原因

（一）农民思想观念落后，致使土地流转有效供给不足。

许多农民，宁可使土地荒废，也不愿将土地流转，大面积撂荒影响农业经济发展，给农村经济造成一定的损失。还有就是农民对于土地流转的概念理解不清楚，信息不对称，造成了农民理解上出现了偏差。农民流转土地积极性低，使得大量土地资源得不到最有效的开发利用，不利于农村经济的发展。

（二）农村劳动力素质水平较低。

农村劳动力作为土地流转的主体，其素质水平直接影响我国农村土地流转进程①。目前，在我国由于城乡发展与地区发展存在的差异，农村的脑动力素质不高，尤其以西部农村最明显。首先是由于我国教育资源分布不均匀，农村的教育资源落后，农民受教育水平不高。农村现在50岁左右的农民，因城乡教育发展不平衡，这一代农民普遍受教育的程度不高，所学的技术较少，适应城市生活的难度大，他们对土地流转相关知识的学习比较欠缺，继续秉承依靠土地吃饭的传统观念，土地流转等于城镇失业，因此非常抵制土地流转；其次是在我国对于职业技术教育的普及程度不高，农村劳动力接受正规职业技能培训的机会很少，这就导致农民对于其他工作的适应力低，还是把耕种土地作为他们唯一的谋生手段，阻碍了土地的流转。最后是，尽管我国在改革开放后学习引进了许多国外先进的农业技术和农业机械，但是这些新技术、新生产方式因农民接受能力受限制，在农民中的推广力度并不大、利用率并不高，因而也一定程度上制约了农村土地流转。

（三）农民人均承包土地少、承包地分散经营，难以形成规模生产。

在我国农村，虽然有一部分人外出务工经商，但留在农村的那一部分人赖以生存的还是自己所承包的土地。我国二轮土地承包是在一轮土地承包基础上以家庭联产承包经营为主体的承包方式承包土地，集体土地零星分散在多个农民个体手中，许多业主租赁土地都希望集中连片，但不同农民群体利益目标不一致，到最后土地流转的规模都不大，相应项目实施很困难。再加上除少数土地外，绝大部分土地因地理环境等因素不适合连片种植和机械耕作，无法实现旱涝保收；农田所修的相关的灌溉措施都比较落后，导致后来的承包经营成本过高，加大了土地流转的难度。

（四）农村土地流转操作不规范。

一是农民法律意识淡薄、法律知识欠缺，大多数农户之间的土地流转，只有口头约定，没有书面合同，即使有书面合同，相应的内容也比较粗糙，与现行法律法规不太契合，有的合同也未上报相关集体单位进行备案；二是有的不按规范签订土地流转合同，合同条款、标的不明确具体，不具备操作性；三是有的合同未经县（区）、乡（镇）农业行政主管机构审查、备案或公证机关公证。

（五）规模以上的农业开发企业引进难，政府对引入的农业开发企业认识不到位、服务不到位。

由于农业投入投资大、时间长、效益低，高收益农业项目选择难，同时面临市场和自然双重风险。因此，企业对投资农业开发极为慎重，真正有实力的民营企业或业主都愿意投资见效快的行业（如房地产），参与到土地流转之中，大规模进行农业生产经营的企业太少。政府在引进农业开发企业时，对市场、企业的认知不够全面，有时为了政绩等因素盲目引进企业，致使农业开发项目市场饱和或者引进的企业良莠不齐，引进的企业往往没有农业开发的经验或资金短缺，短时间破产或倒闭，给农民造成很大的伤害。企业引进后，部分政府服务意识不强，角色转换较慢，企业流转土地后开发过程中困难重重，部分企业因此错过最佳的经营期限。

（六）地方政府对土地流转监管不当。

由于信息不对称，农民掌握的关于土地流转的渠道信息太少，所以政府成为了土地流转的主要推手，由于其在管理上存在的弊端，制约了土地流转，主要表现在以下几个方面：一是地方政府为了推动土地流转政策的实施，打政策或者法律的擦边球，设置土地流转内设部门，变监管者为经营者，部分人员打着监管的旗号履行经营的义务，致使农民与企业之间不能直接沟通交流；第二个方面是，政府相关人员在推动土地流转的过程中，为了追求自身利益，对一些经营者的违法、违规行为采取睁一只眼闭一只眼的态度，严重损害了农民的权益，对土地流转产生了非常不好的影响。

三、农村土地流转的对策

（一）建立健全农村社会保障机制。

农民对于土地流转的最大顾虑就是失去了土地之后，自己唯一的谋生手段也就没有了，没有办法生活，所以才会有那么严重的"恋土情结"部分农民尽管年满60岁、70岁，甚至80岁，也不愿意将自己仅有的一点点承包地流转给他人，因为土地是他们的生存之源，一旦将土地流转出去，农民除了极少的土地流转费收益、子女的扶持外，没有其他的收入来源，生活更加困难。基于这种情况，农村的社会保障制度必须加快完善。只有完善农村教育、医疗、养老、就业这些方面的制度保障，农民才能安心。唯有如此，农民有了退路，自己在将土地流转出去之后生活能够得到保障，农民的积极性才会高涨。

（二）健全土地流转市场机制。

农村土地流转要有序有效进行，一套科学的土地流转市场机制必不可少。目前我国农村土地流转体制中所存在的问题，我有以下几个建议：首先是应先以政府为主体建立一个有效的土地流转服务平台，不仅是县、区政府，乡镇政府更应参与其中一道构成一个高效的平台。针对农村土地的相关真实情况严格界限、权责分明，制定出切实的政策法规推动提地流转以保证该平台的高效、高质。县（区）级政府主要负责宣传并执行上级政府的最新政策，对辖区乡镇土地流转真实状况进行调查、监督与管理，了解农民在土地流转中的需求，发现问题及时进行引导。乡镇政府要承担起土地流转中具体的工作任务，对于自己所负责的地方的土地信息要登记完善，若在土地流转的过程中产生了纠纷，要充分协调双方当事人，避免发生冲突事件，确保工作任务圆满完成；二是完善土地流转中介组织。在土地流转的过程中，因为有利可图，中介组织有时为了追求自身利益，往往会导致农民的利益受到伤害，不利于土地流转工作的进行。所以对于一些非营利性的社会中介组织，政府应大力支持，充分维护农民的利益，为土地流转提供最优质的服务，促进土地流转走向规模化。加大土地流转专业人才的培养，鼓励市场化的土地流转中介组织成立，促进土地流转中介组织的蓬勃发展；建立统一的土地流转中介服务价格体系，规范中介收费行为、服务行为，提高中介组织人员的专业素养，规范中介机构的服务质量。

（三）落实土地流转的相关政策。

对于土地流转的经营管理必须规范化，一切都要契合现行的法律法规，提高农民的法治意识。有针对性的加强对农民法律法规的宣传教育，提高农民签订书面合同的意识，明白流转双方的权利与义务关系，审核合同的真实性、可行性和合法性，便于合同的履行，减少无效合同；妥善调解和处理土地流转纠纷，促进各类合同按约兑现，在法律的准绳下保护农民与土地经营者的合法权益，使土地流转的管理工作走向实时、机动、长效管理。

（四）提高农民的素质水平。

提高农村地区的教育水平，发展多种形式的教育方式，通过各种途径来提高农民的知识涵养，改变农民土地的传统观念，让农民对于土地流转有一个全面的认识，促进土地流转工作的开展；大力支持农民进入职业技能技术学校、农民夜校进行学习，鼓励其学习先进职业技术，增加农民的就业渠道，减少农民对土地的依赖程度，促进土地流转。鼓励村民经商、进城务工或创业，地方支付应当为当地有意愿就业、创业的群众提供就业、创业信息，多渠道筹集资金支持农民经商办企业，让他们将土地流转后在家门口就能就业、创业，既照顾了妻儿，又照顾了父母。

（五）各级政府加大对农村产业结构调整的资金投入和扶持，促进现代农业发展。

积极搞好宏观指导和调控工作，制定财政帮扶、农产品加工龙头企业建设、市场信息和流通服务等一系列优惠扶持政策和工作措施，要对建立多元化的融资机制有积极意识，大力建设农产品基地，形成有自己特色的产业基地。政府财政方面要合理到位，大力建设农村的基础设施，银行放宽贷款条件，促进土地流转走向规模化发展。

（六）强化地方政府监管和服务。

作为土地流转的推手，各级政府都要充分发挥在土地流转过程中的监管职能，规范自己的监管行为，既不能错位，也不能越位。各级政府都要参与到土地管理的平台中来，对于土地流转的各个阶段进行严格把关，坚决杜绝使农民利益受损，不按要求进行土地流转的行为出现。同时，可以推行土地流转监督奖励制度，对积极参与土地流转监督的农民给予一定的物质奖励。监管者需时时牢记"每日三省吾身"对自身的缺点进行反省并有效改正，始终坚持一切从人民利益出发履行监管职能。政府加强对农业开发企业的服务力度，尽可能为企业在法律法规范围内提供便利，降低企业成本入。

（七）制定政策措施，激励企业加大土地流转。

由于农业科技企业在农业开发上具有周期长、见效慢的特点，如果农业科技企业在经营管理过程中实力不雄厚、再生能力不强，资金链容易断裂，既毁掉企业对农村土地流转的创业的信心，又打击农民土地流转的积极性。各级政府设立土地流转专项补助基金，对具有一定规模、发展前景较好的现代农业企业进行扶助，给予一定的资金、政策支持，这样既有利于农业科技企业发展壮大，又有利于推动土地规模经营。

四、结语

乡村振兴战略的总体要求是"产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕"。农村经济发展、农村产业结构调整是实现乡村振兴的重要抓手，农村土地流转问题又是农村经济发展、农村产业结构调整的重要内容，因此，解决好农村土地流转问题是促进我国农村经济发展、农村产业结构调整、实现乡村振兴的重要途径。

参考文献：

（1）樊兴丽：《农村经济与科技》，载于2013年第4期，第72~73页。