关于新形势下财政部门履行财会监督职责调查与研究
关于新形势下财政部门履行财会监督职责调查与研究
党的十八大以来，财会监督在促进党和国家治理能力提升、财政经济高质量发展等方面发挥了重要作用。同时，也要深刻认识到财会监督机制体制短板和实践上面临的突出问题。
加强财会监督工作，充分发挥财政部门作用极为关键。财会监督是财政部门的法定职责和重要的行政职能，也是财政管理的内在要求和现代财政制度的核心组成部分，在党和国家监督体系中具有基础性的作用。本项研究以进一步领会财会监督的内涵要义、形成"在财会监督体系中，财政部门居于枢纽环节，承担财会监督主责"的共识为出发点，总结财政部门财会监督实践中的现实问题和困难，力图遵从理论与实践相结合的原则，探讨财政部门履行财会监督职责的路径。
一、财会监督及财政部门财会监督职责界定
（一）财会监督的内涵要义
准确理解和把握新时代财会监督的内涵要义，要站在健全国家治理体系、加强国家治理能力建设、完善党和国家监督体系的高度，紧扣"公共治理"主题，依据公共治理的逻辑，明确财会监督的目标和功能，准确界定财会监督主体、客体、内容、手段、成果等要素。
1.财会监督的本质是财经领域公共治理行为。财会监督以规范公共权力的行使，维护财经纪律，增进公共利益为目标。一方面，财会监督以对财经领域公共权力的行使和公共资金运行监督为重点，以有效约束公共权力行使和保障公共资金合规、高效使用为主要目标，同时对市场主体和个人"涉公性"经济活动加以规制。另一方面，它又是公共权力运行机制的重要组成部分，是公共治理主要方式之一，本身也是公域行为。
2.财会监督的范围是公共领域。财会监督的内容主要包括对财经法规政策执行的有效性、政府资金资产等公共资源的安全性和利用的绩效性、财务管理的规范性和会计信息的真实性的监督，也要介入与国家财经法规政策执行和资金运行相关的各类经济主体活动。无论是一级政府，还是预算单位和"公共企业"，都是公共领域，所有人都是"利益相关者"。而且，财政资金取用、预算单位和公共企业的治理，天然存在公私利益冲突，是腐败的高发领域，对其施加公共监督更加重要。财会监督的范围延伸到市场主体具有外部影响、产生公共关切的财务会计活动，也是以存在"相关利益主体"为依据。
3.财会监督的依据是"公法"。所谓"公法"是指公共领域中具有刚性约束的法律制度规范，是公共选择的结果，执行上具有强制性，不可妥协。政府行政监督、中介机构社会监督和单位内部监督都要以财经法规政策为依据，确保财政、财务、会计活动的合规性。
4.财会监督成果具有公共品和公共服务的属性。财会监督的直接成果表现为财政经济运行监测监控信息，财政活动的绩效评价，各部门和单位的会计信息，财政、财务和会计活动违规违法的线索和事实证据，对监督对象进行问效问责等，这些成果都是实现公共利益所需要的，具有公共品属性。
5.财会监督的方向是"监督财会"与"财会监督"的统一。一方面，财会监督是通过监督约束"财会界"的行为来实现治理目标，这样，财政部门及其财政分配行为、单位财务控制和会计系统及其行为、中介组织及其执业行为成为监督的对象和内容，是为"监督财会"。另一方面，财会监督要发挥财政部门、单位财务控制和会计系统、中介组织监督职能，寓监督于财政分配和管理、微观主体的经济管理活动和中介执业活动之中。此种情形之下，"财会界"又成为财会监督的主体，可以称之为"财会监督"。总之，财会监督是既要约束"财会界"行为，又要充分发挥"财会界"进行监督的主动性、积极性。
6.新时代财会监督是财政、财务、会计监督三者的有机融合和统一。新时代的财会监督是财政、财务、会计三位一体的监督，三者相互贯通融合，互为支撑。财务、会计监督加强对微观主体行为的规制；财政资源的配置和交易既有微观规制的要求，也有宏观调控、宏观经济管理的要求。只有坚持系统论的观点，加强对三者的融合监督，形成可相互比对和验证的监督成果，才能将党和国家方针政策落到实处，为提高党和国家治理能力提供基础性支撑。
因此，财会监督是以财政部门为主的相关公共权力部门、社会监督力量、经济主体内部控制和财会系统为监督主体，以财经法规政策等公共法律制度为依据，以公共部门和涉及公共利益、产生公共关切的其他各类经济主体为监督对象，以相互联系的财政运行、财务管理与控制、会计活动为监督内容，以财政经济运行监控和调查研究、财政经济活动过程的监控和评价、事实证据和会计信息的供给、对监督对象进行激励约束和问效问责等为手段的公共治理行为。监督主体与监督对象并非恒定，监督者同时也要接受制约和监督，监督和再监督不可偏废。
（二）财政部门财会监督职责界定
在财会监督体系中，如何认识各级财政部门作为财会监督"主责部门"的地位？如何界定财政部门财会监督的职能范围？明确这些问题才能更好地分析财政部门履行财会监督主责的路径。
1.财政部门在财会监督体系中主责地位的体现。财政部门履行财会监督职责，就是以财政部门为监督主体，以财政运行、财务管理、会计活动为监督对象，以对财政经济活动过程的监控、事实证据和会计信息的供给以及以此为基础的激励约束机制和问效问责的行政监督行为，性质上是一种行政监督。财政部门在财会监督中处于主责地位可以从其监督内容的丰富性、监督范围的广泛性以及在整个财会监督中的引领地位、基础地位、权威地位等方面来理解。
（1）财政部门承担财会监督主责是履行其法定职能的条件和路径。财政部门是宏观经济管理部门，也具有在权力清单和行政许可前提下的财经领域的经济规制职能，还以出资人的身份介入大量国有资本的运营监管，行使财政分配、单位财务会计活动规制、国资监管等方面的关键性公共权力，这一身份决定了其在财会监督中的主责地位。相关法律规定也体现了财政部门作为财会监督主责部门的立法精神。财政部门用好这些权力实现国家治理目标，就必须运用财会监督手段，进行财政分配、财政资金运行直接监督和对各单位、各经济主体、中介组织等的财务会计监督加以再监督。
（2）财政部门会计监督内容丰富、范围广泛。财政部门作为财会监督主责部门，要加强对有关行政事业单位的财税法规政策的执行情况、预算管理、财政资金管理、资产管理、政府采购、内部控制情况开展日常监督和专项监督，推动党和国家财经方针政策、法规制度落地落实；加强对社会经济活动主体的财务管理、会计行为的监督，严肃查处财务造假、会计信息失真等问题，提升会计信息质量和经济效率；加强对会计师事务所等中介行业执业质量的监督等。财会监督内容丰富，监督范围广泛。同行业主管部门相比，其覆盖面更广，不是单一行业内的监督；同纪检监察、司法监督相比，其追求全过程监督，而不只是事后监督、终端监督；同中介行业受托监督、群众"私人选择"的监督相比，财政部门的财会监督是公共选择的结果，"法定职责必须为"，而不是市场竞争行为和个人或组织的自主行为。
（3）财政部门在财会监督工作机制中发挥主导作用。财会监督各主体横向协同、中央地方纵向联动、与其他各类监督贯通协调的工作机制中，各级财政部门发挥主导作用。中央财政部门承担财会监督的制度建设和统筹协调职能，牵头制定财会监督规划、计划，督促、指导各地区各部门各单位组织实施；地方财政部门承担本级行政性财会监督组织协调机构的日常工作，发挥牵头组织和主动沟通协调的职能，各行业主管部门、审计部门、统计部门等积极配合，密切协同。财政部门直接监督各种财政分配活动和各社会经济主体的财务管理、会计行为，并对中介机构和人员执业行为进行管理监督、治理整顿中介行业风气。财政部门的这些职能设置，是财政部门承担财会监督主责的制度安排，也是其在财会监督工作中发挥主导、引领作用的体现。
（4）财政部门在财会监督体系中具有基础地位和中心地位，起到关键性、支撑性作用。财政部门在公共资金运行中处于中心地位，应该也能够承担财会监督主体职责，发挥监督主导作用。财政部门在履行宏观经济管理和调控、财政分配、财政治理、对单位财务管理和会计活动再监督、以所有者的身份对国有资产运营进行监督等职能的过程中，既生成了大量的财会监督内容，也产生了大量的"基于职权""基于专业""基于控制"的财政经济信息和财经领域公共权力运行的信息，这些来自于财政部门的信息为各类监督主体提供了监督所依赖的主要线索、证据、数据等基础性、支持性条件。财政部门还负有保障单位和企业财务会计信息质量之责，为"通过财会"进行监督奠定基础。总之，财政部门对财经领域的公共权力运行、公共资金和资产流转的了解和掌控最全面、最权威，具有专业和信息上的优势，是整个财会监督体系的中心，对其他监督主体职能的发挥能够起到基础性支撑作用。
图1表明，财政部门在财会监督体系中居于中心地位、基础地位、权威地位。财政部门通过预算编制与执行、行政单位监督、市场主体监督三种方式进行直接监督，通过对中介行业管理、指导中介行业协会自治管理等方式进行审计、资产评估、代理记账等行业的监管，组织协同其他社会渠道和其他监督部门落实上级政府和财政部门的财会监督政策，并对此负责。
2.财政部门财会监督职责的界定。根据以上分析，从公共治理的要求出发，财政部门对本级及下级财政部门、行政部门和事业单位、国有企业、金融机构的财政和财务会计活动有权实行全方位、全覆盖、全过程的监控；对于一般市场主体和个人、中介机构和行业，从维护财政利益和财经秩序的需要出发，财政部门对具有一定的公共关切和外部影响的经济活动有权进行直接的规制性监督。
（1）财会监督制度设计和供给。财政部应利用其基于行使宏观经济管理和调控、主导财政分配职权的信息优势和专业优势，参与全国性的财会监督上位法起草、拟订；起草财政、财务、会计管理的法律、行政法规草案，制定部门规章和国家统一的会计制度；拟订中央与地方、国家与企业的分配政策，完善鼓励公益事业发展的财税政策，负责组织起草税收法律、行政法规草案及实施细则和税收政策调整方案；组织制定国库管理制度、国库集中收付制度，拟订和执行政府国内债务管理制度和政策。各级财政部门、财政部门内设的财会监督机构负责拟订对应的地方性法规、政策和实施办法、方案。这些法规、政策等一部分是财会监督的依据，财会监督各主体要保障这些法规政策得到落实；另一部分是直接实施财会监督的办法、要求，各监督主体要据此依法履行监督职责。