关于进一步优化县域“放管服”改革工作的调研报告
关于进一步优化县域"放管服"改革工作的调研报告
党的十八大以来，"放管服"改革在各个层面广泛且深入推进，改革举措不断增多，改革力度不断加大，改革范围逐渐扩大。"放管服"改革的实质是行政管理体制改革，通过调整政府与市场关系，发挥市场在资源配置中的决定性作用，使行政管理体制更好适应于社会主义市场经济的发展，推动国家治理能力现代化。对于县域政府来说，"放管服"改革是优化营商环境的有力抓手，通过改革能够有效推动政府从管理职能为主转向服务职能为主，以便捷、贴心的服务为市场主体的发展扫清障碍，推动县域经济健康发展。
一、县域"放管服"改革实践与成效
积极贯彻简政放权，推动审批效率提速。一是各县级政府积极落实"三集中、三到位"政策，将涉及民生的审批职能部门、审批事项几乎都入驻政务服务中心，实行"一站式"服务，积极推进"一窗受理、内部流转"。同时进一步精简各项办理手续、缩减办理时间、优化办理流程，变过去的串联审批为并联审批，大大缩减了办理时限，提高了审批效率。二是通过行政审批制度改革，削减了大量行政审批事项、取消各类非行政性审批事项。同时进一步编制行政审批清单和推出"最多跑一次"清单，实现审批清单之外无审批，推进审批规范化、标准化。三是大力推行商事制度改革，为企业谋便利，激发经济的活力。深化"先照后证"改革，实行"一照一码，多证合一"的模式，推行电子证照，实行跨部门互认；推行容缺受理、告知承诺制，大大降低市场的准入门槛；在资金方面，全面落实减税降费政策，做好稳岗纾企的工作；为小微企业和金融机构牵线搭桥，解决其资金不足、运行受阻的困难，通过扩宽市场主体融资渠道，解决融资贵、融资难的问题，真正为企业主体的发展扫清障碍。
积极创新监管方式，消除监管真空地带。一是改革监管方式，通过事中事后监管，消除监管真空。同时，实行"双随机、一公开"的监管模式，以随机抽取检查人员和被检查企业的方式，实现监管的公平与高效；构建以信用为核心的监管机制，推动"一处失信，处处受限"的失信惩戒机制。二是打造综合执法队伍。整合县域内的执法队伍、执法资源，通过精简队伍，打造高效、全能的执法机构。三是根据企业主体性质，进行分级分类监管。基于企业的信用信息，对企业进行等级划分，实行分级监管，减少对信用高的企业主体的监管频率，加强对信用低的企业主体进行监管的频次；运用"互联网+监管"的方式，整合监管数据，进行监管的实时监测，提高监管的效能。
扎实推进"一网通办"，助力政务服务标准化、便捷化。一是贯彻落实"互联网+政务服务"的政策。各县级政府都创建了各自的网上政务服务平台，扎扎实实推进"一网通办"。在此基础上，投放了相应的政务服务自助办理机器，提供24小时服务，进一步畅通群众的办理渠道。二是构建清单管理制度，规范政务服务。通过编制权力清单、责任清单、收费清单、服务清单，拉起政务服务一张网，既便利群众也规范了自身的权力运作，将自身的责任置于制度的约束中。同时，通过编制相应的办事流程和在大厅内部设置咨询引导人员，进一步推动政务服务规范化、标准化。三是建立政务服务监管机制。部门内部建立监管评价机制，对办理人员的工作进行监管考核。同时，通过12345服务热线或政务大厅投诉渠道对工作人员的业务水平和服务态度进行评价，进一步完善政务平台"好差评"制度，从制度上改变以前"门难进、脸难看、事难办"的局面。
二、县域"放管服"改革中存在的问题
县域事权承接能力不足。放权赋能是"放管服"改革的重要环节，不仅包含向社会和市场放权，还包括上级对下级放权。基层的承接能力强弱对于放权的质量有着至关重要的影响。目前，在县域层面普遍存在着对上级下放的权力"接不住、接不好"的问题。首先是技术水平不足，难以满足下放事项的技术要求。与市级层面相比，县级的互联网技术水平较为落后，导致相关审批事项下放之后，县级政府不能很好地进行承接。其次是县级层面的工作人员编制和能力相对不足。县级层面由于人员编制不足，往往出现一人多职、一岗多责等现象，而工作人员自身精力有限，无法兼顾到所有岗位的职责。最后是资金不足难以对承接提供支撑。县级政府大多财政吃紧，往往出现有事权无财权的现象，导致承接能力不足。
忽视"管"对"放"的支撑作用，导致监管不足。简政放权的关键在于监管，有效的监管能很好地解决"一放就乱、一乱就收、一收就死"的问题。在行政审批制度改革中，县级层面依然存在轻监管的问题，形成了"宽进宽管"的局面。县级层面对于"放管服"改革的理念认识不到位。县级政府工作人员大多缺乏对"放管服"改革理念的深入理解，只意识到了简政放权的重要性，却忽视了监管的保障作用，导致"放管结合"并未实现很好地衔接。在实际监管过程中，各部门之间依然存在监管信息不畅通等问题，各部门监管信息未进行联通，"联合惩戒"机制形同虚设。信用体系不完善。县域层面对于信用体系构建不重视，很多县域未建立专门的渠道公示信用信息，信用信息公开碎片化、未成体系，且公开不全面、不及时的问题屡见不鲜，很难发挥信用监管的功效。
政务服务便捷化水平低下，无法满足县域发展的需要。"放管服"改革的落脚点在于构建更加便捷高效的服务型政府，以更高效和高质量的服务，提升群众的获得感。部门之间还存在信息孤岛。每个部门在办理业务过程中都有专门的系统，而且系统之间的数据未实现联通，数据壁垒问题在县域范围内普遍存在。便民服务权限未完全下放。很多涉及民生类的办理权限并未下放，乡镇政务服务点所能办理的业务少之又少。倾向于"端菜式"服务。官本位思想仍然根深蒂固，"端菜式"服务代替了企业和群众"点菜式"服务，没有从企业和群众的实际需要出发提供相对应的服务，自然谈不上从根本上解决问题。
三、县域"放管服"改革优化路径建议
切实提高县域的事权承接能力。加大对技术设施的投资力度，提高县域技术承接能力。县级政府针对下放的技术事项，要积极与上级进行沟通，了解事项的技术要求，及时进行技术设备的购置和技术平台的建设，提高县域层面的技术水平，通过技术变革推动政务服务便捷化，满足群众的办理要求。一是推进灵活用人机制和培训考核机制，解决人员编制和能力不足的问题。首先，通过实行灵活用人机制，解决人员编制的问题。其次，在人员能力问题方面，实行上岗前培训制度，同时要畅通市县之间的沟通渠道，进行经验交流和学习，扎扎实实提高承接能力。二是加大资金保障。上级政府对事项的下放不仅是上下级之间职能的调整，而且还包括支撑职能运行物质方面的调整。在实践中，针对事权和财权之间的不对等，县级政府要积极与上级政府进行沟通，将情况如实反馈给上级政府，让上级充分知晓制约承接能力不足的原因，及时将财权下放。
加强县域层面的监管，提高监管对改革的保障作用。加强基层工作人员对"放管服"改革理念的认识。组织"放管服"改革教育学习，使工作人员认识到"放管服"改革是一个整体，"放""管""服"一个都不能落下。"放管服"改革要以"管"为基础推动"放"的深化，只有监管到位，简政放权才能够真正为群众提供便利，保障社会秩序的正常运转。一是构建县级信用平台，充分发挥联合惩戒机制效用。首先，打破制约县域的技术瓶颈，建立县域层面的信用平台。在信用平台运行的过程中，及时更新信用信息，保证信息的全面、准确。其次，利用政府网站、公众号等平台对信用平台进行推广，借助舆论压力推动企业规范日常经营活动。最后，在构建县域信用平台的基础上，要推动县级平台与全国信用平台互联互通，加强信息之间的联动性。二是推动监管信息畅通，促进监管的高效。畅通监管部门与审批部门之间的沟通渠道，推动审批、监管信息双向流通，真正发挥联合监管的实质效用。针对综合执法队伍，首先要健全队伍内部的协调机制，从制度上确定监管职责。其次要加强对执法人员的岗前培训，尤其是涉及食品安全、环境保护类别执法人员的培训，通过上岗前的系统学习，提高执法人员的技能水平。最后要推动监管过程全记录制度化，及时公布监管结果，防止随意执法、徇私执法等行为出现。
线上线下融合发展，推动政务服务满足多样化需求。政府各部门之间要打破数据壁垒，解决部门分制的局面。借鉴省市层面打破部门分制的典型做法，通过破除技术瓶颈，整合部门内部办理系统，建立部门内部的一体化政务平台。通过推动部门之间办理的一体化，实现数据的互联互通，真正实现一站式服务。一是形成县、镇、乡三级服务联动机制。县域要将社区、乡、镇高频办理事项的权限下放，推动"就近办"落到实处。对于权限不能下放的公共服务事项，可以采取"帮办代办"机制，真正解决民之所需。此外，为保证权力下放的有效性，在权限下放的同时，要对基层干部的业务能力进行培训，提高办事效率和质量。二是加强政务服务的规范化、标准化建设。首先，要推动政务服务办理流程制度化。其次，将办理事项所涉及的流程以简单易懂的流程图形式在政务大厅和网站上予以公布，同时要注明办理的时限。此外，政务服务的提供要以群众需求为导向，畅通政府与群众的沟通渠道，充分听取民意，以"点菜式"服务代替"端菜式"服务，真正以群众的需要为服务方向。
促进县域层面"跨省通办"便利化。我国是人口流动大国，县域人口流动数量占全国人口流动总量的绝大多数。流动人口面临着业务办理需要多头跑、来回跑的难题，办理时间长、成本高等问题随之产生。对此，县级政务服务大厅可设置"跨省通办"窗口，为市场主体和流动人口提供更加便捷的服务。如今，全国一体化政务服务平台的建立在很大程度上解决了区域之间数据和业务分散的局面。基于此，各县域要以全国一体化政务服务平台为枢纽，设立"跨省通办"窗口，落实涉及民生高频事项"跨省通办"的政策，大力推广网上"跨省通办"业务。同时，要加强对"跨省通办"窗口工作人员的培训，提升技能水平，以更好地提供便捷服务。