县发展壮大村集体经济情况调研报告(第2/3页)

二、问题与瓶颈

（一）资金问题是发展壮大农村集体经济面临的首要问题。

1.启动营运资金捉襟见肘。部分村反映，村集体固定资源资产，如一些学校、科研站所、机动地、机井等，因历史原因，大部分已经变卖或者长期出租，处于无法收回的状态，削弱了村集体的原始积累。部分镇村的机动地、机井还在个别群众手中，甚至出现承包期限99年的合同等。调研还发现，许多村"两委"干部发展集体经济意愿强烈，也瞅准了合适的发展项目，但缺乏启动资金，项目未能实施。

2.扶持资金存在很大风险。全县268个村，涉及66％的村将扶持资金托管到企业。这些村发展集体经济，过度依赖于企业发展，一旦企业出现经营不善等问题，不仅收益金兑付成问题，本金也面临难收回的局面。一些村投资发展农业类项目，存在投入成本高、市场波动大、收益周期长特点，管理、销售等环节一旦出现问题，资金可能难以回本。如，xx镇xx村、xx村两个产业园投资1000多万，建设温室大棚78个，租赁给xx农业科技有限公司经营。2021年，因秋淋导致部分温室大棚倒塌损坏，租赁合同解除，目前两个园区均无收益。

3.投入资金过于分散。近年来，大量的扶持资金投入到村上，加快集体经济"空壳村"清零，但多为普惠性、"撒胡椒面"式投资。许多村反映，每个村投资50万元以上不等，说多不多、说少不少，未能发挥资金集聚优势，做到"集中力量办大事"。

4.清产核资留有"尾巴"。调研发展，"三资清理"工作不彻底，遗留问题较多，造成集体资产流失。如薛镇湘子村、九龙村、两门村，建成的实体租赁承包给个人，但没有资产评估报告，产权归属不清。部分村"三资"仍在"两委"账上，未能及时移交村集体经济组织。

（二）人才匮乏是发展壮大农村集体经济面临的核心问题。

1.带头领军人才屈指可数。调查显示，60.7％的村民认为缺乏高素质人才是影响农村集体经济发展壮大的主要因素。随着城镇化、工业化发展，农村劳动力大批向城镇转移，一大批优秀青年向一些大城市寻求发展，农村人才"引育留用"难度大，尤其是紧缺懂农业、会经营、能管理的致富带头人。虽然村党组织书记大部分有高中以上学历，但在制定集体经济发展规划、项目选择方面，眼界不宽、能力不足、胆子不大，导致农村集体经济发展缓慢。

2.农经干部队伍力量薄弱。调查发现，16个镇（街道）只设置农办或其它涉农办公室，农经机构未单独设立，没有专门的农经干部，难以对集体经济发展进行专业性指导。县农经站为农业农村局下属副科级事业单位，核定编制15人，实有人数39人，平均年龄47岁，队伍结构呈老龄化，人员素质参差不齐，工作力量薄弱，推进、指导工作力不从心。

3.因循守旧思想根深蒂固。调研发现，部分村干部对村集体经济不重视，对集体经济家底掌握、盘点不清楚。如曹村镇红河村支部书记说不清楚村集体资产资源情况。部分村干部对发展集体经济的动力不足、信心不强、办法不多。如刘集镇尹村村支部书记谈到发展集体经济时，无门路、无思路，甚至有怕群众闹事的畏难情绪。部分群众对发展村集体经济认识不足、漠不关心，"各人自扫门前雪，莫管他人瓦上霜"心态普遍存在。一些村干部特别是村党组织书记，说到集体经济收入时遮遮掩掩，无法掌握具体情况。近几年来，县财政陆续向村投入扶持资金，一些村干部出现"等、靠、要"等思想。

（三）土地缺编是发展壮大农村集体经济面临的瓶颈问题。

1.政策法规制约。随着新的《土地管理法》颁布实施，划定永久基本农田红线等政策的出台，农村土地使用审批不断严格，土地性质确定后更改难度变大。因此，农村集体经济难以发展工业型或投资厂房类设施建设，林果类种植业的面积很难再扩大，只能在品质和产量上下功夫，土地问题成为瓶颈制约。

2.土地细碎化。20世纪80年代初期，农村采用平均化土地承包方式，按照地类等级划分土地，将大田块划分成为小田块，形成土地细碎化形态。近年来，随着农业机械化程度提升，细碎的土地格局严重影响了农业生产，导致生产成本提高、公共品供给难度增加、田间管理不便等一系列问题出现，成为困扰农业生产和阻碍农业发展的重要矛盾。

3.地权分散。随着城镇化的不断推进，越来越多的农民将会离开农村，脱离农业生产，农业生产将从分散经营逐步走向适度规模经营。但很少有群众愿意将土地经营权流转出去，大多数选择非正规的无期限、无合同式的土地流转方式。在"生不增、死不减"的确权制度下，小规模土地经营的格局难以改变，无形中为发展村集体经济设置了障碍。

（四）完善村级决策、监管、激励等体制机制是发展壮大农村集体经济需要逐步解决的关键问题。

1.决策机制冗余。目前，村级普遍采用"521"民主决策办法，研究决定"三重一大"事项。制度设计上环节齐全、程序严密，但显得冗余，基层反响很大。调研中发现，大多数村研究决定有关事项，一般只开一个联席会议，然后补齐各类资料，严格履行程序"嫌麻烦"。

2.监督存在缺位。全县普遍实行村级党组织书记、村委会主任"一肩挑"，并通过法定程序，村党组织书记同时兼任村集体经济组织的理事长。基层普遍反映，村党组织书记权利过大，村级事务运行、产业发展、基层治理，都是村党组织书记"一把抓"，一个人说了算。如何加强对村党组织书记的全面监管，目前的监督手段和力度均有"缺位"。

3.激励机制不健全。目前，各行业主管部门、各镇（街道）以及各村都在按部就班发展壮大村集体经济，但全县范围、镇域范围的激励鼓励机制不健全，未能形成争先创优、你追我赶的浓厚氛围。

4.其它制度需完善。比如，一些村反映集体经济收益分配不尽合理，现行的收益分配方式，规定的过于严格，村级自由支配权过少，分配意见较大。有的镇财务管理制度落实不到位，比如走访的6个镇（街道）除庄里试验区外，均未完全落实集体经济村财镇管制度。有的村工作协调机制不健全，比如庄里镇王庄村气调库建设项目因为变压器负荷设备未到位，气调库无法使用，导致入股村无法收益。部分村没有经营"明白账"，管理决策不够透明、公开等。

三、对策与建议

（一）强化"顶层设计"，提出全县农村集体经济发展的"总抓手"。立足XX实际，充分考虑在乡村振兴背景下，农村集体经济顶层架构的总体研究。要有统筹思维和品牌意识，由农业农村局牵头负责全面梳理总结当前全县的有效做法，重新提出我县发展农村集体经济的总抓手，明确发展思路，创新发展模式，走出一条具有XX发展特色的实践路径。

（二）重视"抱团取暖"，创新实践农村集体经济运行"新模式"。一是试行"县、镇、村三级集体经济组织2.0"运营机制。坚持"政府主导、集体所有、市场运作、抱团发展"的原则，探索建立县级集体经济总社、镇级集体经济联社、村级集体经济分社三级管理运营机制。县级集体经济总社统筹管理各类扶持资金的投入、分配、监管和评估，镇级集体经济联社统一整合盘活镇域范围内资金、土地、技术、人力等各类资产资源，各村集体经济组织转化为分社，按照入股享受收益分成。三级统筹，集中力量办大事，实现集约发展，达到集体收益、产业效益、群众利益的相融共益、互利共赢。采取资金托管、资产租赁模式的村，在合同到期情况下，积极稳妥收回托管资金和相关资产，投入到镇级集体经济联社，进一步保障资金安全。二是建立"村村联合"机制。支持和鼓励地域相邻、资源相连、产业相近的村联合起来，集中使用投入资金，集中使用预留土地，统一选址规划，统一经营运行，统一量化股份和收益，组建新的经营主体，强强联合、做大蛋糕，实现互利共赢。三是持续深化村企合作。探索推广"村集体经济组织＋公司＋农户"经营模式，立足农村需要，整合各类资源，共同开展规模种养、乡村工业、产销合作、农产品加工、农旅融合、综合开发等多类型的村企合作，带动新型经营主体、小农户共同发展，将收益最大程度地留在农村。

（三）创新"管理举措"，探索构建村集体经济经营运行"新体系"。一是开展扶持资金专项审计。由县审计局和县农业农村局（县农经站）牵头负责，对2017年以来相继投入到村集体经济组织的扶持资金、资产进行一次专项审计，对收益进行专项评估，查漏补缺、自诊问效，全面提高农村集体"三资"规范化管理水平。二是启用全县集体"三资"管理平台系统。指导镇、村、组三级全面完成清产核资工作，做好资源资产资金移交登记，推动全县农村集体资产财务管理系统尽快投入使用，规范全县农村集体"三资"管理。三是建立农村产权交易服务体系。开发建设"XX县农村产权交易平台"系统，公开发布"三资"要素、价值评估、抵押登记、交易流转规则等信息，不断完善县镇村三级农村产权交易服务体系，充分解决农村核资确权、资源盘活、土地流转等问题，为集体产权入市交易提供服务。四是健全资金投入机制。充分发挥财政资金的引导作用，每年固定投入村级集体经济引导资金，梯次推进村级集体经济各发展阶段的村持续做优做强。设立乡村振兴发展基金，加强对社会闲散资金的吸收，引导社会资本投向农村。加强村级集体经济项目选择的风险论证，建立健全多主体、多渠道的风险分担机制。五是健全产权改革机制。继续以放活土地经营权为重点深化农业农村改革，促进要素更多流向农业农村，激活主体、激活要素、激活市场。积极推动农村"三权分置"改革，发展多种形式的适度规模经营，推行农村集体经营性建设用地入市，增加农民财产性收入和发展壮大村级集体经济。统筹管理零散的建设用地指标，将各村集体零散的非农建设用地指标以入股形式收归各镇（街道）统一管理使用，各村享受入股收益，集中力量办大事，实现利用效率最大化。

（四）坚持"选引育管"，汇聚发展壮大农村集体经济的"新力量"。一是建强村级组织。以村党组织为核心、村民自治和村务监督组织为基础、集体经济组织和农民合作组织为纽带、各种经济社会服务组织为补充，推动建立和完善基层组织体系，使各类组织各有其位、各司其职，充分发挥在基层社会治理中的积极作用，拓展党组织的服务功能。二是选优配强村干部。严格按照"政治上靠得住、发展上有本事、农民群众信得过"的选人标准，努力把既有产业项目能够带头致富，又有事业心和责任心想带领群众致富的人选为"领头雁"。继续从县直部门及乡镇机关中选拔一批年轻人下派到村担任实职，注重从文化程度高、经营大户、农村致富能手、外出务工返乡农民、复员退伍军人、个体经营大户中选配村干部，提高村级班子发展集体经济的能力。同时，实行村级后备干部培养计划，确保每个村至少储备2名中青年后备力量。三是打造干事创业平台。坚持大众创业万众创新，从致富能手、专业合作组织负责人、外出务工经商人员、返乡创业人员中聘请优秀的经营管理人才；鼓励农民返乡创业，吸引本村大学生和农民精英返乡发挥科技和人才的引领作用，为农业发展注入新鲜活力。四是强化教育培训。采取办班、上党课、以会代训、参观学习、实践锻炼等多种形式，加强村干部思想观念教育、政策法规教育和科技文化教育，增强村干部贯彻执行党在农村各项方针政策的自觉性，增强发展集体经济、带领群众致富的恒心和本领。同时，采取"传、帮、带"等方式，促进村级后备干部成长。

（五）注重"宽严相济"，激发发展壮大农村集体经济的"内动力"。一是建立考核运用机制，以真实绩论英雄。每个镇（街道）每年必须打造1个"年收益在50万元以上的村集体经济组织"示范点，将其纳入镇（街道）、农业农村部门年度考核指标，把村级集体经济发展情况作为干部实绩考核评价的重要依据，并纳入基层党组织书记党建述职评议考核的重要内容，作为是否胜任工作岗位的重要依据。二是建立双重激励机制，让有为者有奔头。实施"基本报酬＋绩效奖励＋集体经济发展创收奖励"的报酬补贴制度，将村干部待遇与集体经济发展相挂钩，激发干事创业的积极性和内生动力。设立村级集体经济发展单项奖，对发展村级集体经济工作成效显著的村给予表彰，评选表彰村级集体经济发展前三强和进步前十强村。对发展村集体经济做出突出贡献的党员、干部进行表彰，符合选用条件的，优先提拔使用；对村干部在发展村级集体经济成效显著的，在政策允许情况下，可以适当放宽年龄学历要求。三是建立末位问责机制，令无为者失舞台。各镇（街道）要制定农村集体经济年度考核办法，对发展村级集体经济不力的领导干部，进行调整；对毫无作为和成效的村党组织书记，在换届中不予提名。同时，建立健全容错纠错机制，落实好"三个区分开来"，保护广大干部在发展村级集体经济中的积极性、主动性和创造性。

四、建议制定出台相关政策文件

1.制定《XX县新型农村集体经济发展规划》；

2.制定《农村集体经济财务管理公开规定》；

3.出台《集体经济组织收益分配使用管理办法》；

4.出台《村干部集体经济发展绩效考核评价办法》；

5.出台《XX县农村集体经济组织奖励激励办法》；

6.出台《XX县农村集体产权交易办法》；

7.提出《关于加强县、镇两级农经干部队伍建设的意见》。

名词解释

1.农村集体产权制度改革：是指在明晰集体资产产权归属的基础上，以股份合作为主要形式，将农村集体经营性资产折股量化到人、落实到户，明确集体经济组织市场主体地位的一项制度创新。中央提出，从2017年起，用5年时间完成农村集体产权制度改革，2021年底全国全面完成改革试点任务。

2.三资清理：是指对村集体经济组织的资金、资产、资源进行合理清查、整顿、完善。

3.空壳村：是指村集体没有固定资产，没有任何经济来源，所有经费开支全部来自上级财政拨款的村子。特点在于农村贫困面大、贫困程度深、发展基础薄弱，项目资金渠道单一，农村集体经济十分薄弱。

4.521民主决策办法：是指"五议""两公开""一监督"。"五议"：村党支部会提议、包村领导和驻村干部参议、村"两委会"商议、党员大会审议、村民代表会议或村民会议决议。"两公开"：决议公开、实施结果公开。"一监督"：村务监督委员会全程监督。

5.一降四升：是指2021年全县全面完成新一届"两委"班子换届，实现了"一降四升"。一是年龄降学历升。班子平均年龄49.4岁，较上届降低3.2岁。高中以上学历1302人，占比73.7％，较上届提高29％。二是年轻干部人数升。35岁以下干部243人，占比13.75％，较上届提高7％。三是党员占比人数升。村委会班子中党员682人，占比59.46％，较上届提高15％。四是带富领富人数升。本村致富能手976名，占比55.23％，较上届提高18％。

6.生不增、死不减：是指在家庭承包的期限内，家庭成员对承包合同项目下的土地平均享有份额，家庭成员因新生、娶妻等原因而增加的，并不增加承包地，家庭成员因死亡、外嫁等原因而减少的，亦不减少承包地。外嫁的女儿户口未迁出原家庭，亦未在新居住地取得承包地的，其仍属于原家庭成员并平均享有原家庭的土地份额，原家庭的新生人口并不会将外嫁女儿的土地份额抵顶，而是会稀释家庭成员平均享有的土地份额。2019年11月26日，中共中央、国务院发布《关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》，继续提倡"增人不增地、减人不减地"（俗称的"生不增、死不减"）、建立健全土地承包权依法自愿有偿转让机制。