农村宅基地制度改革试点调研报告

农村宅基地制度改革试点调研报告

2020年9月，XX省X县被确定为国家新一轮农村宅基地制度改革试点县。两年来，X县坚守"土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损"三条底线，统筹谋划、试点先行，因村施策、稳慎推进，在完善农村宅基地制度方面进行了有益探索。为进一步深化试点改革，总结做法经验，发挥示范引领作用，XX市委政研室调研组对X县农村宅基地制度改革进行了专题调研。

一、主要做法

X县位于XX市南部，总面积4182平方公里，总人口15.6万人，其中农村人口11.7万人，2021年全县农业产值达41.5亿元，农民人均可支配收入达14669元。全国改革试点确定后，X县按照"依法公平取得、节约集约利用、自愿有偿退出"的工作要求，在XXX镇全域和XXX镇XXX村等10个村先行先试开展农村宅基地制度改革工作。

一是吃透政策，把准方向。坚持把农村宅基地制度改革作为深化农村土地制度改革的重点任务，作为全面推进乡村振兴的有力抓手，完整、准确、全面学习领会中央和省委各项政策要求，确保改革政策能落地、改革方向不走偏。对党的十八届三中全会、中央深改委第十一次、第十四次会议、党的十九届五中全会和党的XX大等涉及农村宅基地制度改革的部署要求进行了系统梳理，将其纳入县委中心组学习、干部教育培训和村干部能力提升的主要内容。先后举办改革政策培训38期，开展宣传宣讲52次，召开现场会、联席会、座谈会51次，重点就保障农户宅基地用益物权、强化乡村振兴土地要素保障、农村宅基地"三权分置"实现路径、保障进城落户农民合法土地权益等进行宣传解读和交流研讨。结合工作实际，制定出台《农村宅基地管理暂行办法》《农村宅基地收益分配指导意见》《农户自建房屋指导手册》等地方性政策规定，为有序推进农村宅基地制度改革提供了政策依据。

二是摸清底子，谋实方案。近年来，X县通过推进农村集体产权制度改革，摸清了集体家底，成立了集体经济组织，实施了一批集体经济项目，为顺利开展农村宅基地制度改革做好了准备。试点任务启动后，按照"不漏一户、不漏一宅"的原则，依托农村产权交易中心建立农村宅基地信息管理系统，先后调查登记宅基地31899宗997万平方米，其中"一户一宅"27427户、"一户多宅"1420户、面积超标4114户、非集体经济组织成员使用宅基地1625户。经过广泛调研、充分论证，制定出台《X县农村宅基地制度改革试点实施方案》，明确了试点工作的总体要求、基础工作、主要内容、方法步骤和保障措施，为农村宅基地制度改革试点提供了"时间表""路线图"。为进一步健全完善农村宅基地制度体系，X县还出台了相关配套文件，从改革的具体举措、土地流转和产权认证等方面进行了规范。

三是精确路径，精准发力。成立由县委书记、县长任双组长的农村宅基地制度改革试点工作领导小组和工作专班，牵头抓总，统筹推进全县改革工作。各乡镇也成立相应机构，形成了县乡联动、部门协同的宅基地制度改革工作推进机制。坚持严格按照先规划后审批、不规划不审批的原则，统筹考虑产业发展、生态环境和文化传承等因素，编制完成"多规合一"实用性村庄规划52个。严格"一条链审批"。按照"户申请、村审核、镇批准"和"一个窗口受理、多个部门联动"审批流程，实行村级审查阶段公示、乡镇审批阶段公示，宅基地申请审查到场、批准后丈量批放到场、住宅建成后核查到场"两公示、三到场"制度，受理宅基地申请33件。保障"两个证权益"。以公安户籍信息、农村承包土地确权登记、集体经济组织成员界定等数据为依据，登记确认农户宅基地资格权33030户，颁发宅基地资格权证书16720个。在宅基地地籍调查、地上附着物调查的基础上，颁发宅基地使用权证书24794个，其中房地一体不动产登记证书2569个。实行"全过程监管"。建立"县级抽查、乡镇巡查、村级协管"的宅基地三级监管机制，落实县级主导、乡镇主责、村级主体责任，配备村级协管员128名，开展联合执法检查86次。

四是分类施策，富民强村。针对宅基地和农房长期闲置等问题，通过集体有偿回收、违规无偿退出、内部竞拍流转、闲置作价入股、超占有偿使用、金融抵押贷款等方式，盘活资源资产，促进宅基地资源高效利用。在XXX镇全域改革试点推进过程中，采取"违规无偿退出＋超占有偿使用"模式，对建新未拆旧、违规乱建的闲置宅基地实行无偿退出，退出宅基地234宗；对面积超占的宅基地实行有偿使用，制定有偿使用费起征面积和收费标准，收取费用2.7万元。XXX村将14宗闲置宅基地作价60万元入股企业，发展休闲旅游项目，村集体每年获得保底分红3万元。赋予各乡镇改革试点村更多的自主权和创新空间，因地制宜、分类推进。XXX镇XXX村采取"宅改＋人居环境整治＋村集体经济"模式，置换腾退闲置宅基地2宗，用于新建休闲广场和生态涝池，"以宅入股"流转闲置宅基地3宗，发展农资经营项目，每年帮助村集体增收7.2万元，带动入股村民增收6000元，并对本村村民购买农资给予一定比例折扣。XXX镇XXX村探索推行"宅改＋产业发展＋乡村旅游"模式，利用9宗闲置废弃宅基地建成游客接待中心、农产品展销厅等农旅配套设施，打造田园综合体，每年带动村集体增收48万元。截至目前，全县共盘活闲置宅基地458宗，收取有偿使用费17.5万元，发放使用权抵押贷款35万元。XXX镇全域改革试点8个村集体经济收入由2020年的40.4万元增加到2022年的95.6万元，增长136.4％；农民人均纯收入由2020年的15263元增加到2022年的15875元，增长4％。XXX镇XXX村等10个改革试点村集体经济收入由2020年的44.4万元增加到2022年的82.6万元，增长86.2％；农民人均纯收入由2020年的11796元增加到2022年的12923元，增长9.8％。

二、经验启示

一是必须坚持党的领导，处理好政府与基层自治组织的关系。X县在推进农村宅基地制度改革过程中，坚持县委统筹、部门协同、乡镇主抓，充分发挥村"两委"的工作积极性，充分尊重基层的首创精神，赋予村级自治组织更多的自主权和选择权，在闲置宅基地盘活利用方面，探索形成了"违规无偿退出＋超占有偿使用""宅改＋人居环境整治＋村集体经济""宅改＋产业发展＋乡村旅游"等模式，为农村宅基地制度改革积累了经验、提供了借鉴。启示我们，只有充分发挥党组织的引领作用，充分调动基层政府和村级组织的主观能动性，才能激发改革的内生动力，确保改革始终沿着正确方向推进。

二是必须坚持因地制宜，把握好试点先行与整体推进的关系。X县作为全国新一轮农村宅基地制度改革试点，作为全省闲置宅基地和闲置住宅盘活利用试点，对全县农村宅基地所有权、资格权、使用权进行了全方位调研摸底、登记确认，做到了心中有数、有的放矢，同时综合考虑地理位置、产业基础、地形地貌、居民收入等因素，选定1个乡镇和11个行政村先行先试，开展多元化探索，起到了以点带面、示范带动的良好效果。启示我们，在农村宅基地制度改革过程中，一定要因地制宜、分类施策，先培育试点，形成示范效应后再逐步推开。

三是必须尊重群众意愿，赋予农民更加充分的土地财产权益。X县在试点改革过程中，牢牢抓住政策宣传这一关键环节，坚持农民主体地位，积极引导基层群众参与到农村宅基地制度改革中来。坚持问需于民、问计于民、问政于民，充分尊重农民意愿，广泛听取农民诉求，赋予了农民更多的土地财产权益，解决了一大批历史遗留问题和群众关注的热点难点问题，有效维护了农民的合法权益。启示我们，只有让农民全面了解政策、掌握政策，才能更加自觉地参与改革、支持改革、拥护改革。只有尊重农民意愿，在改革中解决问题，在解决问题中推动改革，才能保障农民更加充分的财产权益。

四是必须完善联农带农机制，让改革红利更多惠及基层群众。X县在推进农村宅基地制度改革中，始终将发展壮大村集体经济、助力乡村振兴、实现富民强村作为根本出发点和落脚点，先后制定出台一系列政策规定，对宅基地的分配、流转、抵押、退出、使用、收益、审批、监管等进行了规范，使农村宅基地制度更加健全、权益更有保障、利用更加有效、管理更加规范，实现了改革红利的最大化释放。X县的改革实践启示我们，只有树立群众观念，站稳群众立场，及时把改革的好经验好做法升级为制度机制，才能让更多群众享受到改革带来的实实在在的成果。

三、主要问题

调研发现，X县在推进农村宅基地制度改革试点工作中还存在一些短板和不足。一是部分农民群众对政策的掌握不够到位，存在等待观望思想，参与改革的主动性自觉性不够。二是村庄规划编制相对滞后，闲置资源盘活利用的方向不够明确，特别是零散宅基地缺少有效管用的盘活利用办法。三是推进农村宅基地制度改革缺乏资金保障，闲置宅基地盘活利用项目引进难，改革对壮大集体经济、推进乡村振兴的助推作用发挥不足。四是试点改革的整体进展不够平衡，对改革过程中的好经验好做法挖掘提炼、总结推广不够。五是农村宅基地制度改革实施后，农民房屋安全的监管责任主体不够明确。

四、对策建议

一是进一步拓展政策宣传的深度广度，帮助广大农民群众掌握改革政策，打消多余顾虑，依靠改革保障群众土地财产权益。二是提前谋划，精心组织，科学编制"多规合一"的实用性村庄规划，科学指导乡村建设与发展，切实提升宅基地资源的利用效率。三是鼓励和支持社会资本到农村投资，利用闲置宅基地资源发展产业类项目，发展壮大新型农村集体经济。四是及时总结推广试点改革中的成功经验做法，健全完善制度机制，强化日常监督检查，以点带面、全域推进X县国家试点改革工作。五是在全市其他县（市、区）适时启动农村宅基地制度改革工作，加大工作指导和资金支持力度，切实为全面推进乡村振兴和城乡融合发展提供充足土地要素保障。六是厘清县区、镇街和相关部门对农民房屋安全的监管责任，做到建设有审批、应急有预案、日常有监管。