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关于“城市内涝”问题的成因分析及对策建议

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关于"城市内涝"问题的成因分析及对策建议

今年以来,陕西西安、江西贵林、湖南湘西等多地先后发声城市内涝,特别是近日重庆万州区"7.4"洪涝灾害致15死4失踪引发社会广泛关注。近年来,随着城市化进程的不断加快和极端天气频发多发,城市内涝问题日益凸显,常常引发道路被毁、人员被困、车辆浸水、交通瘫痪等一系列问题,对城市经济发展、群众生产生活和公共安全保障造成严重影响,已成为当前众多城市发展的一大顽疾,亟需加快解决。

一、成因分析

一是诱发因素不断增多,极端暴雨天气频发多发。近年来,受全球气候变化等因素影响,超强暴雨等极端天气逐渐增多,据统计,仅2022年全国就出现38次区域暴雨天气。尤其受城市"热岛效应""雨岛效应"、凝结核增强、微地形阻障效应等因素影响,城市降雨普遍强度大,持续时间长,范围集中,甚至一些城市降雨强度和范围不断超过历史最高记录,据欧美许多大城市研究结果,城市降水量一般比郊区多5%~10%。高强度降水使许多城市每逢雨季便轮番上演"看海"景象,据调查我国平均每年有180多座城市受内涝影响。

二是管网规划建设滞后,城市排水能力严重不足。一些地方政府在城市规划建设过程中把大部分财力物力用在"地上",而对于"地下"设施投入不足,地下管网建设跟不上城市发展步伐。据统计,2020年我国城市建成区排水管道长度为80万公里,密度为11.11公里/平方公里,而本世纪初美国城市已达150万公里,密度平均在15公里/平方公里。同时,根据住建部《室外排水设计规范》,雨水管渠设计重现期为一般地区1-3年,重要地区3-5年,特别重要地区10年,但我国省会以上城市排水标准只有1-2年一遇,其它城市排水设施设计建设标准更低。特别是一些老城区开发建设年代较早,现有排水系统多超期服役,甚至部分区域仍存在排水管网空白区,受资金、环境等因素影响,更新维护难度较大。据《中国城市建设统计年鉴》统计,我国用于市政基础设施的财政性资金仅有4%投入到排水系统维护方面。

三是地面硬化日益扩大,雨水调蓄能力持续减弱。城市的快速扩张,使原本具有自然蓄水功能的河道、田地、洼地、草地等逐步被建筑物、混凝土、沥青等不透水材料所覆盖,城市不透水面积增大,天然调蓄系统遭到破坏,使原本该下渗到地下的水资源只能通过管网排走,导致地表径流量和径流系数不断加大,进排速度不成比例,极大增加了城市内涝发生概率。据统计,深圳、上海、北京等发达城市,超过80%的路面被不透水材料覆盖,甚至一些城市地面硬化率达90%以上。

四是应急基础相对薄弱,洪涝处置体系尚不完善。目前,我国部分城市没有建立完整、科学、有效的内涝灾害预警机制,预警信息发布渠道、传递机制不能满足社会公众需求,紧急情况出现时往往有"预"无"警",特别是孤寡老人、地下工作者、中小学生等超过30%的群体,很少接触高科技以及信息媒介,不能及时接收到相关预警信息。应急体系不健全,气象部门发布灾害预警后,涉及城市公共管理的市政、交通、公安、住建、电力、通讯等部门不能及时联动起来积极应对,城市内涝灾害发生时,部门之间条块分割、协作不畅,往往会错过抢险救灾的最佳时机。比如河南郑州"7?20"特大暴雨灾害应对过程中,因灾死亡失踪人员遇难前多数仍正常活动未采取避险措施,甚至有部分是转移后擅自返回而遇难,灾害造成398人死亡失踪,直接经济损失达1200亿元。

二、下一步对策建议

一是统筹城市地上、地下整体规划。在城市规划建设过程中,加强住建、规划、国土、水务等不同部门上下游之间沟通衔接,统筹编制城市地上建筑和地下空间、地下管线建设总体规划。既考虑建筑道路、城市景观、其他配套设施、排水体制及走向等问题,也充分考虑历史雨量、未来城市发展带来的新增量和极限雨季可能峰值,适当提高排水设计标准,优化排涝通道和设施设置,做到一次规划、分步实施,避免重复开挖、重复施工。

二是全力改善城市区域环境。抢抓海绵城市建设机遇,结合"城市双修"工程,因地制宜使用透水性铺装,增加绿地、湿地和自然地面等软性透水地面,从源头上减少径流;在尊重历史、尊重文化的基础上,适当制定补充性措施提高建筑物以及地表覆盖材料的反射率,减小建筑物增温幅度,降低城市气温;倡导绿色生活方式,推广使用绿色能源,控制大气污染,持续减少温室气体排放。大力推进"生态城市"建设,通过垂直绿化、屋顶绿化、见缝插绿和建设绿色廊道等措施,全面提高城市绿化水平。

三是强化城市地下排水设施建设管理。创新投融资机制,采取"政府+企业""平台公司+"等多种模式,多渠道吸引各方面力量参与排水防涝设施投资、建设和专业化运营管理。加强老城区排水管道更新改造升级,高标准规划建设新城区排水设施,确保排水管网密度、人均排水管网长度全部达到国家平均水平,逐步消除管网建设空白区,加快形成"源头减排、管网排放、蓄排并举、超标应急"的城市排水防涝工程体系。建立城市排水管网"网格化"管理机制,选聘一批城市排水管网巡查养护网格员,常态化开展城市排水防涝设施巡查、维护,倡导群众养成良好生活习惯,不侵占、破坏、迁改排水防涝设施,不随意封堵雨水排口,不向雨水设施倾倒垃圾杂物,确保排水管网安全稳定运行。

四是提高洪涝灾害应急处置能力。结合数字城市建设,加快建立城市洪涝立体监测、预报预警和实时调度系统,全面掌握管网分布、设计建设参数以及运行维护情况,实时监测重点区域水质、水位、实时影像等数据,实现风险在线查、涝情在线巡、应急在线管、效能在线督。健全城市内涝防范应急预案,常态化开展应急演练,不断提升内涝灾害科学决策和应急管理能力。坚持"线上+线下"共同发力,常态化开展城市防洪排涝应急知识宣传教育,不断增强居民防灾意识和自救本领。

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