关于“城市内涝”问题的成因分析及对策建议

关于"城市内涝"问题的成因分析及对策建议

今年以来，陕西西安、江西贵林、湖南湘西等多地先后发声城市内涝，特别是近日重庆万州区"7.4"洪涝灾害致15死4失踪引发社会广泛关注。近年来，随着城市化进程的不断加快和极端天气频发多发，城市内涝问题日益凸显，常常引发道路被毁、人员被困、车辆浸水、交通瘫痪等一系列问题，对城市经济发展、群众生产生活和公共安全保障造成严重影响，已成为当前众多城市发展的一大顽疾，亟需加快解决。

一、成因分析

一是诱发因素不断增多，极端暴雨天气频发多发。近年来，受全球气候变化等因素影响，超强暴雨等极端天气逐渐增多，据统计，仅2022年全国就出现38次区域暴雨天气。尤其受城市"热岛效应""雨岛效应"、凝结核增强、微地形阻障效应等因素影响，城市降雨普遍强度大，持续时间长，范围集中，甚至一些城市降雨强度和范围不断超过历史最高记录，据欧美许多大城市研究结果，城市降水量一般比郊区多5％～10％。高强度降水使许多城市每逢雨季便轮番上演"看海"景象，据调查我国平均每年有180多座城市受内涝影响。

二是管网规划建设滞后，城市排水能力严重不足。一些地方政府在城市规划建设过程中把大部分财力物力用在"地上"，而对于"地下"设施投入不足，地下管网建设跟不上城市发展步伐。据统计，2020年我国城市建成区排水管道长度为80万公里，密度为11.11公里／平方公里，而本世纪初美国城市已达150万公里，密度平均在15公里／平方公里。同时，根据住建部《室外排水设计规范》，雨水管渠设计重现期为一般地区1－3年，重要地区3－5年，特别重要地区10年，但我国省会以上城市排水标准只有1－2年一遇，其它城市排水设施设计建设标准更低。特别是一些老城区开发建设年代较早，现有排水系统多超期服役，甚至部分区域仍存在排水管网空白区，受资金、环境等因素影响，更新维护难度较大。据《中国城市建设统计年鉴》统计，我国用于市政基础设施的财政性资金仅有4％投入到排水系统维护方面。

三是地面硬化日益扩大，雨水调蓄能力持续减弱。城市的快速扩张，使原本具有自然蓄水功能的河道、田地、洼地、草地等逐步被建筑物、混凝土、沥青等不透水材料所覆盖，城市不透水面积增大，天然调蓄系统遭到破坏，使原本该下渗到地下的水资源只能通过管网排走，导致地表径流量和径流系数不断加大，进排速度不成比例，极大增加了城市内涝发生概率。据统计，深圳、上海、北京等发达城市，超过80％的路面被不透水材料覆盖，甚至一些城市地面硬化率达90％以上。

四是应急基础相对薄弱，洪涝处置体系尚不完善。目前，我国部分城市没有建立完整、科学、有效的内涝灾害预警机制，预警信息发布渠道、传递机制不能满足社会公众需求，紧急情况出现时往往有"预"无"警"，特别是孤寡老人、地下工作者、中小学生等超过30％的群体，很少接触高科技以及信息媒介，不能及时接收到相关预警信息。应急体系不健全，气象部门发布灾害预警后，涉及城市公共管理的市政、交通、公安、住建、电力、通讯等部门不能及时联动起来积极应对，城市内涝灾害发生时，部门之间条块分割、协作不畅，往往会错过抢险救灾的最佳时机。比如河南郑州"7?20"特大暴雨灾害应对过程中，因灾死亡失踪人员遇难前多数仍正常活动未采取避险措施，甚至有部分是转移后擅自返回而遇难，灾害造成398人死亡失踪，直接经济损失达1200亿元。

二、下一步对策建议

一是统筹城市地上、地下整体规划。在城市规划建设过程中，加强住建、规划、国土、水务等不同部门上下游之间沟通衔接，统筹编制城市地上建筑和地下空间、地下管线建设总体规划。既考虑建筑道路、城市景观、其他配套设施、排水体制及走向等问题，也充分考虑历史雨量、未来城市发展带来的新增量和极限雨季可能峰值，适当提高排水设计标准，优化排涝通道和设施设置，做到一次规划、分步实施，避免重复开挖、重复施工。

二是全力改善城市区域环境。抢抓海绵城市建设机遇，结合"城市双修"工程，因地制宜使用透水性铺装，增加绿地、湿地和自然地面等软性透水地面，从源头上减少径流；在尊重历史、尊重文化的基础上，适当制定补充性措施提高建筑物以及地表覆盖材料的反射率，减小建筑物增温幅度，降低城市气温；倡导绿色生活方式，推广使用绿色能源，控制大气污染，持续减少温室气体排放。大力推进"生态城市"建设，通过垂直绿化、屋顶绿化、见缝插绿和建设绿色廊道等措施，全面提高城市绿化水平。

三是强化城市地下排水设施建设管理。创新投融资机制，采取"政府＋企业""平台公司＋"等多种模式，多渠道吸引各方面力量参与排水防涝设施投资、建设和专业化运营管理。加强老城区排水管道更新改造升级，高标准规划建设新城区排水设施，确保排水管网密度、人均排水管网长度全部达到国家平均水平，逐步消除管网建设空白区，加快形成"源头减排、管网排放、蓄排并举、超标应急"的城市排水防涝工程体系。建立城市排水管网"网格化"管理机制，选聘一批城市排水管网巡查养护网格员，常态化开展城市排水防涝设施巡查、维护，倡导群众养成良好生活习惯，不侵占、破坏、迁改排水防涝设施，不随意封堵雨水排口，不向雨水设施倾倒垃圾杂物，确保排水管网安全稳定运行。

四是提高洪涝灾害应急处置能力。结合数字城市建设，加快建立城市洪涝立体监测、预报预警和实时调度系统，全面掌握管网分布、设计建设参数以及运行维护情况，实时监测重点区域水质、水位、实时影像等数据，实现风险在线查、涝情在线巡、应急在线管、效能在线督。健全城市内涝防范应急预案，常态化开展应急演练，不断提升内涝灾害科学决策和应急管理能力。坚持"线上＋线下"共同发力，常态化开展城市防洪排涝应急知识宣传教育，不断增强居民防灾意识和自救本领。