调研文章：监督执法规范化的几点探讨

调研文章：监督执法规范化的几点探讨

一、消防监督执法规范化建设概述

（一）消防监督执法规范化建设是顺应社会主义市场经济建设的必然要求。随着《优化营商环境条例》的颁布实施，"简政放权""放管结合""优化服务改革"等现代法治理念逐步深入人心，人民群众在经营活动中对精简审批事项、采取告知承诺、证照分离等的关注度越来越高，对涉及切身利益的各项执法行为的期望值越来越高，这不仅要求消防救援机构努力确保当地消防安全形势持续稳定，还要求依照法律法规，以公正、公开、透明等方式完成职责使命。为了能更好的为社会主义市场经济发展保驾护航，营造一个良好的消防安全环境，消防救援机构各项监督执法规范化建设变得越来越重要，强化执法工作的科学性，减少执法行为的随意性，提高执法效果的终局性是最基本的必然要求。

（二）消防监督执法规范化建设是消防部门提高自身履职能力的必然要求。消防救援机构在日常监督执法工作中经常处在矛盾纠纷的一线和风口，近几年行政复议和行政诉讼案件逐年增多，消防监督执法行为，往往是公众格外关注的焦点，任何执法过程瑕疵、运用规范标准不准确、甚至是执法态度不规范的行为，都有可能引起社会广泛关注，有的甚至在微信、抖音等媒体广泛炒作，极易造成网络负面舆情，产生严重的社会影响，损害消防救援机构乃至政府的形象。这些问题的破解之道就是要加强消防执法规范化建设，从执法开始到执法结束的方方面面和每一处细节入手，对一些难以敲定的细节要组织专家论证，全力提升消防监督执法人员的规范化水平，不断增强依法依规履职尽责能力。

（三）消防监督执法规范化建设是建设高素质消防执法队伍的必然要求。消防救援机构的性质和任务，决定了我们的主要工作之一是执法，也决定了队伍的政治素质、业务素质和对外形象主要体现在执法水平上。执法不规范是导致瑕疵案、冤假错案、不作为、乱作为的主要原因，消防监督执法人员执法业务素质偏低、执法基本功不扎实，有的甚至不学法、不懂法、不会用法，简单执法、机械执法、粗放执法的现象仍然大量存在。因此，如何加强事中事后监管，构建消防法制体系，持续、深入推进规范执法工作，确保执法文明理性、公正有序，对于提升消防执法人员整体素质、维持社会消防安全形势持续稳定具有深远意义。只有重视消防监督执法规范化建设，重视人民的合法权益，才能提升我国消防救援机构的执法形象，提升消防监督执法公信力。

二、消防监督执法规范化建设存在的问题

结合市社会经济发展实际，分析从2018年消防救援队伍改制以来的各项监督执法数据，全市各级消防救援机构在日常监督执法工作中存在的问题主要有以下几个方面：

（一）消防执法人员素质有待提高。执法理念存在偏差。部分执法监督员对当前优化营商环境与"放管服"执法改革的形势认识不足，依然沿用改革转隶前的老办法，缺乏执法为民意识，工作中重管理轻服务、重处罚轻教育、重实体轻程序，甚至出现以罚代管的情况，致使执法执行过程随意性大。执法心态不够端正。部分监督员因岗位调整、晋升受限等原因的影响，思想消极，不求有功但求无过的思想有所抬头，怕执法过错追究责任，对消防安全隐患和违法行为不敢动真碰硬，有的执法监督员甚至存在"佛系、躺平"思想。执法能力难以胜任。部分监督员工作业务满足于法律法规的一般性浅层了解，对本职工作所需的各类规范、标准专业知识学习钻研不深入不彻底，导致在检查社会单位时发现不了更深层次的火灾隐患和违法行，执法工作似是而非，监督员能力素质徘徊不前。执法意识有待提高。部分监督员霸道执法，执法态度冷漠缺乏人情味，只求快速完成手头工作，不能给服务对象提供切实可行的整改措施，无法切实帮助服务对象解决实际困难，造成执法人员与人民群众之间矛盾升级，导致执法形象逐步降低，执法公信力也随之受到了影响。

（二）消防执法监督机制有待完善。法律文书不够严谨。通过执法质量考评可以发现，依旧存在监督检查记录填写不规范不完整，责令改正通知书生成、审批、送达先后时间逻辑错误，询问笔录不能完全反应事实情况，个人和单位处罚主体不明确，证据链不完整不充分等问题。执法方式过于简单。通过执法数据分析可以看出，执法过程还有不少问题和短板，执法质效还有待提高，主要表现在部分单位隐患查处多为立即改正类，甚至检查合格率有所上升，行政处罚立案率偏低，涉及行政处罚的违法事实多为消防设施、器材类，行政处罚、行政强制案由单一。监督执纪力度不够。在内部执法监督和执法过错责任追究方面没有动真格，对执法质量的监管力度不够，导致执法中存在的问题屡改屡犯、屡禁不止，难以规范。公安派出所工作弱化。一直以来，派出所列管单位从上到下没有一个明确的界定范围，好多"九小"场所处于失控漏管的情况，新修订的《中华人民共和国消防法》没有对公安机关消防工作职责作出具体规定，基层公安派出所消防工作明显有所弱化，只是被动开展日常消防监督检查和消防宣传教育，而在消防行政处罚等方面基本处于停滞状态。专兼职消防民警岗位调动频繁，加之业务素质偏低，公安派出所消防执法工作仅仅是停留在表面。

（三）消防执法环境建设还需加强。综合监管机制尚未建立。一些部门和单位认识存在偏差，认为消防安全是消防一家的事，说起来重要、抓起来无力，工作开展还主要以消防部门推动为主，单一监管向综合监管还未完全形成。单位主体责任还未压紧压实。近几年，从全国发生的电竞酒店火灾、储能电站火灾、物流园区火灾来看，许多新产业新业态单位追求经济利益，消防主体责任不落实、制度不健全、管理混乱甚至是违法违规生产经营，未将消防安全主体责任真正扛在肩上、抓在手上。一些单位消防安全工作"说起来重要、干起来不要"，"重维权、轻履责"的行为屡见不鲜，日常生产生活多以牺牲消防安全为代价，明知存在隐患、身处危险，依然心存侥幸，对火灾隐患视而不见。消防安全意识还有待提高。从分析近年来96119、12345和"消防隐患随手拍"微信公众号反映全市举报投诉情况来看，占用消防车通道、住宅小区电动车随意停放和违规充电等问题仍然是举报投诉的"重灾区"，充分暴露出公众消防安全素质不高、意识不强等问题。

（四）消防基层责任落实还不到位。责任传递还存在打折扣。党委政府和领导层面对消防安全的重视程度持续升温，但消防工作压力传递不畅，行业部门监管缺乏举措，单位主体责任意识不强，"上热下冷"问题突出，消防救援部门常处于"单打独斗""小马拉大车"的困境。工作落实还缺乏主动性。2022年虽然成了各级基层消安委，也派驻了消防文员进行业务指导，但从目前实际来看，街道、乡镇层面，抓消防工作还缺少主动性，基层消安委作用发挥不明显，尤其是人员编制少，明确的社区、农牧村消防工作职责主要停留在宣传工作层面，各项保障政策还没有跟上。网格化还未延伸至末端。近年来，结合消防安全三年行动、消防大检查、打通"生命通道"、高层建筑、物流仓储、新产业新业态、自建房等专项行动的开展，全市住宅小区消防车道停车、楼道内电动车违规充电、占用疏散通道，高层建筑、地下车库停用消防设施等问题得到了有效改善，但由于社区消防安全"网格化"未延伸至最末端，物业服务企业管理时紧时松，违规占用消防车通道、飞线充电等问题时有发生。

三、消防监督执法规范化建设工作举措

结合近3年全市各行业部门、各级消防救援机构消防安全工作的实际情况，我认为消防监督执法规范化建设工作举措主要有以下几个方面：

（一）推动落实消防工作责任制。党委政府方面，坚持落实"三定期"工作机制，即党委政府定期召开专题会议、常委会议、常务会议、办公会议等研究解决消防安全突出问题，消防救援机构定期向党委政府报告消防安全形势和工作推进情况，定期向行业部门下发《消防安全工作提示函》，进一步强化党政领导"风险提醒、事故约谈"机制。用好消防工作考核"指挥棒"，切实强化各级领导责任意识，对因工作失职、渎职导致火灾事故发生以及不依法履行职责的，依法依纪追究有关人员和领导责任。行业部门方面，每年年初提请党委政府下发各部门领导干部消防工作职责清单和责任清单，召开消防工作会议，逐一签订《消防安全工作目标责任书》，完善落实定期会商、隐患抄告、联动执法、信息反馈机制，推动建立健全以"事前明责、事中问责、事后追责"为核心的消防安全责任体系。基层治理方面，每年推动公安部门发文明确将派出所消防工作纳入警务督察范围，纳入派出所领导班子和领导干部绩效考核内容，每季度考核派出所消防工作履职情况。定期联合消防救援机构举办派出所专兼职民警培训班，全力提升民警消防工作业务水平，每年年初召开派出所消防工作会议，对工作突出的单位和个人实施奖励。推动政法部门将消防工作纳入"网格员"重要工作范围，定期督导乡镇、街道办、社区开展"九小场所"基层防火检查并实现网上录入功能，并在年底开展统一考核。推动乡镇、街道消防安全委员会实体化运行，定期研判消防安全形势，部署消防安全阶段重点工作任务，依托政府专职队、志愿消防队成立消防工作站（所），结合实际开展防火检查、防火宣传和应急处置演练，做到消防安全重心下移、力量下沉、保障下倾。社会面火灾防控方面，从18年消防救援队伍改制以来，格尔木市消防救援支队监督执法力量由原来的26人减少成现在的15人，但随着社会经济的快速发展，格尔木市消防安全重点单位数量逐年上升，高层建筑数量逐年上升，各类火灾多发频发，且火灾原因调查没有专门的科室和专职人员，都是由防火监督人员兼任，所以说监督执法力量的薄弱是制约社会面消防安全工作的一道天然屏障。各级消防救援机构要督促社会单位落实消防安全主体责任，定期开展"七个一"活动，全面实施消防安全标准化管理，提升消防安全自主管理水平，全面推行"三自主两公开一承诺"制度，推动消防安全纳入城市公共信用信息管理平台，运用市场杠杆，加大守信激励、失信惩戒力度。

（二）放管结合坚持事中事后监管。自《中华人民共和国消防法》修订实行公众聚集场所告知承诺制以来，格尔木市各级消防救援机构积极推行此项工作，但从社会面实际情况来看，公众聚集场所在办理开业前消防安全检查意见书时极少采用告知承诺制，分析其原因，主要是一家公众聚集场所若没有专业的消防安全管理团队，按照现行国家标准、部门规章，在自查自纠的情况下很难达到全部合格而向社会告知承诺再开业，一旦开业被消防救援机构复查不符合开业条件时，将会面临大额罚款并撤销告知承诺手续。落实"为民办实事"举措。大力推行公众聚集场所告知承诺制，试点建设由维保检测等专业公司帮助公众聚集场所开展开业前自查自改，在达到合格条件后向社会面作出告知承诺后再开业。深入推行首问负责制、一次性告知、限时办结"三项服务"和接待优质化、审批便捷化、工作透明化、服务人性化"四化建设"。落实"便民利民"措施。严格把控窗口行政审批项目、便民服务措施以及办事流程等各个环节动态，杜绝消防执法工作中存在的不作为、乱作为、慢作为等违法违纪行为。落实"双随机一公开"要求。将消防监督抽查情况及查处结果及时向社会公布，并纳入市场主体的社会信用记录。落实"执法回访"制度。完善重点项目审批和重大执法案件"回访"制度，公开举报投诉电话，主动接受社会监督，强化外部监督倒逼效应，推动阳光、透明、依法、规范执法。

（三）强化智慧消防技术应用水平。推进智慧消防平台搭建。抢抓"互联网＋大数据"时代发展先机，按照省"青智119"建设总体方案，结合工作实际，从当前最紧迫的实战需求入手，紧盯制约消防安全监管工作长远发展的主要矛盾，突出重点、突破难点，细化完善建设方案，精心规划设计，探索开展智慧消防建设，努力实现"一张图分析、一张图调度、一张图决策"，逐步实现将消防安全管理从"人防"向"技防"的转变。推进消防物联网建设。实时对消防设施设备监测预警。深化移动执法终端和执法记录仪应用，进一步提升执法工作效率，全面实现所有执法网上办理，强化监督执法的事前提醒，实现对执法事项全过程跟踪。

（四）加强消防监督执法管理体系建设。目前，从格尔木市各级消防救援机构的15名监督执法人员自身情况来看，大学本科学历的有12人，但从消防工程、消防管理、火灾原因调查等消防专业毕业的仅有3人，大部分监督执法人员都是在进入消防救援队伍后才从头开始学习消防监督执法各类专业知识，这就导致大部分消防监督执法人员专业水平不高，社会面监督执法经验不足。发挥好法律顾问作用。鼓励聘请法律顾问参与到消防执法工作中，就消防执法中热点、难点问题提出意见和建议，及时指出执法工作中的问题和不足，着力解决因执法不规范等原因造成的投诉上访、复议诉讼案件问题。加强和完善内部监督机制。明确每项执法活动的立案标准、裁量标准、言行标准、服务标准等，确保执法工作统一、规范，不因人而异，进一步完善法律审核制度，加强消防法制部门和专兼职法制员建设，承担对规范性文件、消防行政和刑事案件的法律审核工作，确保执法问题能够及时发现纠正。加大执法过错责任追究力度。将执法监督的关口从事后、案后移到事前、案中，在每一个执法环节都把好质量关，确保我们办理的每一起案件都经得起法律的考验。对有执法过错的，要在坚决纠正执法过错的同时，坚决依法追究审批人、审核人和承办人的责任，促进消防监督人员依法办案执法。主动接受社会群众监督。设立执法举报投诉电话、信箱，建立健全群众监督机制，建立执法跟踪回访制度，向执法对象发放执法质量和廉政状况反馈单，全程跟进消防监督执法情况。

（五）不断优化消防工作治理模式。自"双随机、一公开"消防监督执法系统实行以来，按照系统自动抽中结果，好多火灾高危单位、重点单位一年抽查的比例只有一次，这就可能导致此类单位长期带病运行，火灾隐患长期不能被发现，长此以往极易发生火灾事故。完善公共安全综合治理，依托安委会、消安委平台，严格执行落实十四五消防救援事业发展规划，积极在公共安全综合整治中提供可行性、完善性火灾隐患整治措施的建议，全力协助政府完善公共安全综合治理消防领域整治方案。积极参加当地政府国土空间规划论证会，将消防车通道、市政消火栓、消防水鹤、职能充电桩、消防车取水平台等的建设一并纳入当地各类新建工程，并取得论证会同意。完善行业联合监管机制，进一步完善隐患抄告、技术指导以及行业配合等相关内容，加强信息沟通，共享执法信息，形成执法合力，实现消防行政执法以及行业部门执法效果的统一。完善基层消防治理体系，全面深化基层消防安全网格化管理，整合基层组织、民警、志愿者等力量，在基层消防安全委员会实体化运行的基础上，依托基层微型消防站逐个建设基层消防工作站（所），建强农村义务消防队伍，夯实网格员队伍，定期督导消防检查和宣传教育工作开展情况，切实做到基层消防工作有人抓、有人管。完善派出所消防监督职责，继续深化和拓展派出所火灾隐患排查职能，认真分析研判辖区消防安全形势，集中警力和精力，着力改变农村、社区消防工作薄弱和城乡结合部小场所、小作坊、小工厂、自建房等失控漏管的现实状况。