调研文章：浅议“拆窗破网”行动中的法律风险防范

调研文章：浅议"拆窗破网"行动中的法律风险防范

长期以来，消防安全始终是关系国计民生的重要一环，但消防安全不托底始终冲击着人民群众的安全感。"小火大灾"、"大险巨灾"等现象时有发生，近年来的多起涉火涉爆等突发事件，均造成了重大人员伤亡。事故发生初期影响遇险人员逃生，事故处置过程中迟滞消防救援力量救援速度，事后调查处理因为未履行查处整改责任被追责问责比比皆是。消防救援机构在日常监督检查执法过程中，施行行政许可、行政处罚、行政指导等行政行为较多，但是涉及到临时查封等行政强制措施、强制拆除等行政强制执行较少，存在一定法律风险，可能导致"好心办坏事"的结果。当前，我国法治水平日益提升，人民群众敢于拿起法律武器维护自己的合法权益，对消防救援机构依法履职提出了更高要求，且强制拆除等行为具有对公民组织权益造成重大影响、暴力性强的特点容易成为舆论焦点，处理不当极易引发矛盾且不易化解。本文从规范"拆窗破网"的流程出发，提升消防救援机构的执法水平，坚定执法信心，避免因行政行为不当导致行政复议改变或者行政败诉情形出现。

一、认清"拆窗破网"行为实质

"拆窗破网"的行为定性至关重要。法律依据是《中华人民共和国消防法》第二十八条规定：人员密集场所的门窗不得设置影响逃生和灭火救援的障碍物。同时第六十条第一款第六项规定：人员密集场所在门窗上设置影响逃生和灭火救援的障碍物的，责令改正，处五千元以上五万元以下罚款。有本条第一款第三项、第四项、第五项、第六项行为，经责令改正拒不改正的，强制执行，所需费用由违法行为人承担。

《中华人民共和国行政强制法》第二条第一款和第三款规定：本文所称行政强制，包括行政强制措施和行政强制执行。行政强制执行，是指行政机关或者行政机关申请人民法院，对不履行行政决定的公民、法人或者其他组织，依法强制履行义务的行为。行政强制执行的方式包括加处罚款或者滞纳金、划拨存款汇款、拍卖扣押查封财物、排除妨碍、恢复原状、代履行及其他。第四十条规定：对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。

由此可见："拆窗破网"行为的实质属于强制当事人履行义务，要求其排除妨碍、恢复原状，应当属于行政强制执行。《中华人民共和国消防法》赋予了消防救援机构实施行政强制执行的法定职责，执法主体资格合法明确。

二、分析"拆窗破网"潜在风险

消防救援机构监督执法人员在日常监督检查执法过程中，当发现人员密集场所门窗设置影响逃生和灭火救援的障碍物的违法行为时，依法下发法律文书，要求违法行为人限期整改，处相应额度的罚款。违法行为人未按期整改隐患的，消防救援机构监督执法人员应当依法强制拆除。在拆除障碍物的过程中主要存在以下法律风险：

（一）未按法定程序拆除。消防救援机构在在监督执法过程中，不按法定程序履行的行为较多，例如重视《行政处罚决定书》、《立案决定书》等"主要文书"，却不重视《权利义务告知书》、《催告书》等"辅助文书"，忽视违法行为人的权益造成程序不公正导致复议改变或者诉讼败诉。

（二）授权或委托其他部门代为施行。消防救援机构在施行行政强制执行过程中，错误授权或委托其他部门施行，造成行政强制主体不适格的原则性错误。

（三）拆除对象错误。消防救援机构在施行行政强制执行过程中，因为业务能力参差不齐，对拆除对象定性不准确，扩大拆除对象范围，将不属于拆除对象的建筑纳入拆除对象，导致行政强制行为被确认违法。

三、规范"拆窗破网"程序步骤

在实施"拆窗破网"行动中，应将执法结果公正和执法程序公正放在同等重要的地位考量。通过严格的执法程序确保执法结果公正，通过公正的执法结果确保"拆窗破网"取得实效，提升消防安全管理水平。

（一）充分认清行政行为。行政处罚和行政强制执行属于独立的行政行为，可以单独或者共同作为复议和诉讼的对象。消防救援机构监督执法人员要区分因"人员密集场所的门窗不得设置影响逃生和灭火救援的障碍物"引起的后续执法程序，首先下达《责令限期整改通知书》，依法下发《行政处罚决定书》，《责令限期整改通知书》到期后当事人仍不整改的，启动行政强制执行程序。由此可见：行政处罚程序和行政强制执行程序相互独立。消防救援机构在施行行政处罚和行政强制执行的过程中，要高度重视程序合法性，双人执法、依法下发相应的法律文书、影像文字等形式记录等基本执法步骤要合法合理，充分保障被执行人合法权益，做好执行内容的登记造册，做好证据的保存工作，防止因执行不当导致行政行为违法。

（二）"拆窗破网"的执法对象。明确为人员密集场所，不得作出扩大解释。《中华人民共和国消防法》第七十三条第四项规定：人员密集场所，是指公众聚集场所，医院的门诊楼、病房楼，学校的教学楼、图书馆、食堂和集体宿舍，养老院，福利院，托儿所，幼儿园，公共图书馆的阅览室，公共展览馆、博物馆的展示厅，劳动密集型企业的生产加工车间和员工集体宿舍，旅游、宗教活动场所等。第七十三条第三项规定：公共聚集场所，是指宾馆、饭店、商场、集贸市场、客运车站候车室、客运码头候船厅、民用机场航站楼、体育场馆、会堂以及公共娱乐场所。

（三）影响逃生和灭火救援的障碍物的界定。《中华人民共和国消防法》明文规定"人员密集场所的门窗不得设置影响逃生和灭火救援的障碍物"，在近期的国家局会议中做出了人员密集场所的门窗设置便于开启的装置可以不作为拆除对象的变通解释。根据现行《建筑防火通用规范》7.1.4规定：疏散出口门的净宽度不应小于0.8m；首层疏散外门、公共建筑中的室内疏散楼梯的净宽度均不应小于1.1m；7.1.5规定：疏散通道、疏散走道、疏散出口的净高度均不应小于2.1m。3.4.3规定：除受环境地理条件限制只能设置1条消防车道的公共建筑外，其他高层公共建筑和占地面积大于3000㎡的其他单多层公共建筑应至少沿建筑的两条长边设置消防车道。3.4.6规定：高层建筑应至少沿其一条长边设置消防车登高操作场地。2.2.3关于消防救援口的规定"消防救援口的净高度和净宽度均不应小于1.0m，当利用门时，净宽度不应小于0.8m。"

由此建议：（1）影响逃生和灭火救援的障碍物宜为金属、木质及其他不易拆除的固定框架或者其他固定装修装饰物，能够从建筑内部或者外部开启的框架和装修装饰物不属于障碍物；（2）疏散门的净宽度不应小于0.8m、净高度不应小于2m，另有规定从其规定；（3）窗户的净宽度和净高度均不应小于1.0m，另有规定从其规定。（4）应符合《建筑门窗洞口尺寸系列》和《建筑门窗洞口尺寸协调要求》等国标要求。

（四）"拆窗破网"的执法主体。明确为各级消防救援机构，具备相应的执行权限，不用申请法院强制执行，不得授权执行、委托执行。《中华人民共和国行政强制法》第七十条规定：法律、行政法规授权的具有管理公共事务职能的组织在法定授权范围内，以自己的名义实施行政强制，适用本法有关行政机关的规定。结合消防救援部门实际情况，《中华人民共和国消防法》未授权其他组织，法律禁止行政强制执行采用委托其他部门执行的方式。

（五）"拆窗破网"的执法程序。《中华人民共和国行政强制法》第四章第一节对关行政强制执行的一般程序做出了具体的规定。在法律文书方面规定了《催告书》、《行政强制执行决定书》等；在执行程序上规定了执行中止、执行终结、执行协议等；明规定了对于除居民以外的其他执行对象不得在夜间或者法定节假日实行。因为行政强制执行涉及到执行对象的重大权益，因此在整个执行过程中必须高度重视执行对象的权益保护。从以下几个方面重点规范执法程序：

1、消防救援机构强制执行前的催告义务。消防救援机构作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）履行义务的期限；（二）履行义务的方式；（三）当事人依法享有的陈述权和申辩权。《催告书》一般要求当事人履行义务的期限为十日。

2、重申当事人的陈述权和申辩权。当事人收到《催告书》后有权进行陈述和申辩。消防救援机构应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，消防救援机构应当采纳。

3、消防救援机构作出强制执行决定。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，消防救援机构可以作出强制执行决定。强制执行决定应当以书面形式作出，并载明下列事项：（一）当事人的姓名或者名称、地址；（二）强制执行的理由和依据；（三）强制执行的方式和时间；（四）申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限；（五）消防救援机构的名称、印章和日期。《决定书》决定的执行时间不得处于节假日或者夜间，特殊情况除外。

4、执行协议的适用。法律并不鼓励施行行政强制执行。实施行政强制执行，消防救援机构可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。执行协议应当履行。当事人不履行执行协议的，消防救援机构应当恢复强制执行。在执行中消防救援机构与当事人达成协议，既保证了行政决定的执行，又减少了社会冲突，符合构建社会主义和谐社会的要求。

5、明确送达方式。《催告书》、《行政强制执行决定书》应当直接送达当事人。当事人拒绝接收或者无法直接送达当事人的，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》的有关规定送达。

6、未经公告，不得强制执行。这是专门针对过去个别执法部门不经公告便强行拆除公民建筑物等违法行为而专门作出的限制性规定。对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由消防救援机构予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，消防救援机构可以依法强制拆除。

7、行政强制执行费用的承担。《中华人民共和国行政强制法》专门规定代履行和申请法院强制执行的费用由被执行人承担。按照《中华人民共和国消防法》的规定，行政强制执行所需费用也应由被执行人承担，从而达到惩戒目的。

8、行政强制执行的施行保障。消防救援机构在施行行政强制执行过程中，当事人拒不配合甚至阻碍执行的，消防救援机构工作人员可以采取报警等方式维护单位和自身的合法权益，协同公安部门按照《中华人民共和国治安管理处罚法》的规定，严厉打击妨害社会管理、破坏执行现场秩序的行为，保证执行工作的权威性，达到"处理一个、警示一片、教育一方"的目的，从而推动"拆窗破网"有序进行。

（六）关于"代履行"程序的探讨。《中华人民共和国行政强制法》第五十条规定：行政机关依法作出要求当事人履行排除妨碍、恢复原状等义务的行政决定，当事人逾期不履行，经催告仍不履行，其后果已经或者将危害交通安全、造成环境污染或者破坏自然资源的，行政机关可以代履行，或者委托没有利害关系的第三人代履行。

由此建议：法律明确规定了代履行适用的领域为"交通安全、环境污染、自然资源"，未包含消防安全领域，建议消防救援机构在实际执行过程中慎用"代履行"程序，按照一般程序进行。

四、结束语

"拆窗破网"行动是消防救援队伍深入践行习近平新时代中国特色社会主义思想的实际举措。消防救援队伍坚持"两个至上"、立足"两个根本"，充分认清当前极其严峻的火灾形势，聚焦重点场所，采取有效措施，切实提高消防安全重大风险隐患排查整改质量，切实提高发现问题和解决问题的强烈意愿和能力水平，全力防范化解重大消防安全风险，坚决扭转大火连发多发的被动局面。