关于一体推进“放管服”改革助力营商环境的调研与思考
关于一体推进"放管服"改革助力营商环境的调研与思考
党的XX大报告将"深化简政放权、放管结合、优化服务改革......完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度，优化营商环境"作为"构建高水平社会主义市场经济体制"的重要举措之一加以提出，体现出经济发展由高速增长向高质量发展提档升级关键期对优化营商环境的迫切需求，也体现出优化营商环境对深化"放管服"改革的迫切需要。"放管服"改革的核心是通过重塑政府和市场的关系，确保市场始终在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府作用，是一场刀刃向内的政府自我革命，也是实现经济高质量发展的关键一招。通过深化"放管服"改革助力打造市场化、法治化、国际化营商环境是当前我国全面深化改革的重要目标之一。
一、××市一体推进"放管服"改革优化了市域营商环境
××市是华东地区一座三线城市，在××省11个设区市中，××市的土地面积和人口数量排名均为第三。2019年，××市在××省营商环境排名中位列第五，2020年在××省营商环境排名中位列第七，均处于全省第二方阵。2021年，××市人均GDP在××省11个设区市中排名仅为第十名。2021年以来，××市持续推动自然人、法人、工程建设项目等三大全生命周期"一件事"集成改革，将涉及自然人全生命周期的71项关联性强、办理频度高的政务服务事项的跑动次数、申请材料、办理时限压缩了70％以上。截至2023年底，××市"一件事"线上线下累计办件量约122万件，打造了××省内"一件事一次办"的"××市样板"。经过改革，××市法人全生命周期"一件事"办理，减跑动次数少78％、减申请材料53％、减办理时限69％。2022年第三季度，××市多项营商环境评价指标进入××省第一方阵，如获得用水用气指标全省排名升至第一、市场监管指标全省排名升至第二、登记财产指标全省排名升至第三。2022年××市地区生产总值3309.7亿元，同比增长5.1％，高出全省平均水平0.4个百分点，保持在全省前列。
二、××市一体推进"放管服"改革优化营商环境的具体实践
（一）试行成功：从"一事通办"走向"十事联办"。××市自2018年开始推行"一门一网一次"改革，2021年，××市单件事一网通办率达91％，连续4年被评为××省政务服务"放管服"改革第一名。百姓眼中的一件事往往细分成了政府部门的多件事，依然面临着多头跑、重复交材料、办理时间长、部门协作不畅等问题。以"出生第一件事"为例，新生儿出生后产妇和新生儿需要办理《出生医学证明》、出生落户登记、社保卡办理、医保参保登记、医保缴费、婴幼儿健康手册、接种登记卡、儿童预防接种证、母子健康手册、生育津贴申领等10件事，涉及多个部门，需要重复提交材料，办理周期长达2～3个月。市委、市政府高度重视下，全市推动了"出生十件事联办"改革。一是将新生儿出生后的十件事进行标准化梳理和流程再造，把十件事打包成"出生第一件事"，进行联动办理。二是积极打造"出生第一件事"线下联办平台。在助产机构设立"出生第一件事"办理专窗，将政务服务平台链入省级妇幼健康信息系统、人口信息管理系统、税务局金税三期社保费系统、社会保障卡信息管理系统和市级城乡居民医疗保险信息系统以获取信息数据支撑，实现部门间的流程交互、数据流转、资料共享，最终实现群众办理"出生第一件事"1个部门不跑，10个事项"一站服务、一次联办"，提交材料由20份减至3份，耗时减至2个工作日。三是推进线上办理与线下办理有机统一。在××省开发的赣服通平台开通"出生一件事"线上办理端口，推进线上线下办理有机统一。截至2023年底，"出生第一件事"线上线下办件量共达12万余件，办结率100％。
（二）发展延伸：从"出生第一件事"到"人生十件事"。"出生第一件事"一次不跑改革试行成功后，××市以此为模板，进一步推出了"人生十件事"一站式联办改革，即"出生、医保、就学、个人创业、二手房不动产登记证及水电气过户、公积金贷款、低保救助、军人退役、退休、身后"等10项"一件事"改革，也称为自然人全生命周期"一件事"改革。截至2023年底，"人生十件事"一站式联办业务共受理群众业务诉求80万余件，试行期间共发放1000份调查问卷，评价满意度100％。在减流程、减材料、减时间等层面取得了缩减70％以上的改革成效，有力营造了公平竞争的市场环境、便捷高效的政务环境、包容创新的人文环境，推动了营商环境的优化升级。
（三）寻求突破：从"人生十件事"到"一件事"集成改革。中国营商环境评价指标体系中18个一级指标主要分布在企业全生命周期、监管与服务、投资吸引力三个维度：在企业全生命周期链条中设置了15个指标以判断企业在办理单个事项所需经历的政府审批和办理流程、时间以及各项成本，以评价市场主体的满意度和获得感，是评价营商环境便利度的核心板块。在判断城市监管与服务质量方面设置了市场监管和政务服务2个一级评价指标，在判断城市投资吸引力方面设置了1个一级评价指标，即包容普惠创新程度。这些指标体系的设置表明，要以"放管服"改革提升营商环境，绝不能单点单项推进，应当聚焦优化营商环境的难点、堵点进行系统集成改革。××市在推进市域营商环境优化升级时，深谙这一重要逻辑，在"人生十件事"改革成功经验基础上，进一步推出了法人全生命周期"一件事"集成改革、工程建设项目全生命周期"一件事"集成改革和跨省通办改革。
三、××市一体推进"放管服"改革助力营商环境的主要经验做法
（一）加强统筹领导，明确责任分工。一体推进"放管服"改革涉及多领域、多层级、多部门，强化统筹领导、明确责任分工是××市"一件事"集成改革的重要保障。一是宏观上加强统筹领导。明确市政务服务管理局负责总体牵头协调，建立健全"一件事"集成改革工作机制，制定完善相关工作方案，确保改革工作有序推进落实。市大数据发展管理局负责牵头推进集成改革在"××省政务服务网""赣服通""赣政通"等平台实现线上应用，协调推动数据在不同平台上共享应用（当前市级层面政务服务管理局已与大数据发展管理局合并为政务服务和大数据管理局，两者的工作职责也进行了合并）。市场和质量监督管理局统筹推进企业准入、准营、变更、注销等"一件事"集成改革工作，发挥示范带头作用。二是微观上做好责任分工。针对每件具体改革事项，明确牵头部门和配合部门，明确每个部门的负责领导和对接人员，确保部门间的高效联络、业务流转和事项办结。
（二）一体推进优化办事流程。××市紧紧围绕"简政放权、强化监管、优化服务"一体推进了办事流程的优化改革。一是大力推进简政放权。××市开展了"四减一优化"专项行动，对全市3384项行政许可事项逐项清理，实现了"减环节、减材料、减时限、减费用、优服务"。共对1222项行政许可事项减环节3238个，对867项行政许可事项减申请材料1540项，对1704项行政许可事项共减工作日12127个，对13项行政许可事项"减收费"等。聚焦"优化审批机制"，推进"容缺办""无证办""免证办"。开展"减证便民"行动，市本级第一批次48个事项实行"免证办"，全市上线"无证办"事项116项。二是强化监管质效。全面推进"双随机、一公开、一集中"监管与企业信用分类管理有机统一。将市本级16000余户市场主体分成ABC三类检查对象，并构建差异化对象监管库，实行差异化监管。如A类"联合监管库"主要包括信用优良的市场主体以及制造业、旅游业、数字经济、招商引资、纳税大户等重点领域的市场主体，检查由市场监管部门联席会议办公室牵头组织实施，从市直33个相关部门的联合检查执法人员库中随机抽取检查人员，按照"进一次门、填一张表、查所有事"模式开展，只有每年6月为检查期，其余时间均为"企业安静期"。B类"重点监管库"主要包括涉及安全、质量、公共利益等领域以及信用等级较差的市场主体，检查不受"企业安静期"时间限制。C类"一般监管库"主要针对一般监管领域，只有每年的6月、9月为检查实施期。三是优化政务服务。在市、县、乡政务服务中心全力实施"一网、一门、一窗、一次"改革，按事项集成的大"一窗"代替传统分部门的小"一窗"，使审批效率至少提高了300％，推进了综合受理"一窗化""一次办"。截至2023年11月，××市已开设"一件事一次办"通用综合受理窗口14个，"一件事一次办"分类综合受理窗口近500个。除推进线下一窗办理，还积极推进"网上办""掌上办"，在××省统一开发的"赣服通"系统上，开设××市"一件事"办理专区，让群众和企业实现办事零跑腿。
（三）持续推进改革经验制度化。制度创新可以带来改变、优化人的思维方式和行动路径的效果，使有益的改革实践变成可推广的改革经验，具有改革成本小、创造价值大、成效持续长"等特点。××市之所以能够持续推进"一件事"集成改革，关键点在于能够及时总结各阶段和各试点的改革经验，将成功经验提炼成规范化的制度文本，通过制度文件的下发使成功的改革经验得以推广，不断释放改革的创造性价值。如在推进"出生一件事"改革时，××市先以中心区为试点，待试点成功后，立即将成功经验制定成《××市"出生一件事"联办试行方案》在全市范围内推广。随后，又陆续形成《××市"个人创业一件事"联办试行方案》《××市人民政府办公室关于印发××市法人全生命周期"一件事"集成改革工作方案的通知》《关于印发〈××市进一步深化工程建设项目审批制度改革一件事集成办专项行动方案〉的通知》等制度文件。××市不仅及时将成功的改革经验进行制度化推广，还通过制度文件的更新有效推进审批、监管、服务的规范化和标准化，有效解决不同县（市、区）在对同一审批、监管、服务事项的称呼、标准、材料、流程、时限等方面不统一、不兼容的问题，为不同县（市、区）实现跨区域协调办理破除了障碍。
四、××市一体推进"放管服"改革助力营商环境的优化路径
××市历时两年多的"一件事"集成改革，为一体化推进"放管服"改革优化营商环境提供了有益经验，同时也暴露出深化"放管服"改革进程中需要重点解决的普遍性问题，为进一步推进"放管服"改革优化营商环境明示了努力方向。
（一）研究探讨：深化"放管服"改革需要化解的几组矛盾冲突
1.平级与指导的冲突。一体推进"放管服"改革牵涉到多个部门，需要部门间的齐心协力，××市在推进"一件事"集成改革过程中，面临的第一个问题就是牵头部门与其他部门之间"平级与指导"的冲突。如"人生十件事"改革的牵头部门是政务服务与大数据管理局，法人全生命周期"一件事"改革的牵头部门是市场监督管理局，项目工程全生命周期"一件事"改革的牵头部门是住建部门。事实上，这三个牵头部门与其他部门都是平级单位，但在实际改革过程中却承担着指导和监督其他部门的任务。"放管服"改革是政府部门的自我革命，必然面临着"削权让利"，当改革部门自主改革意识不强时，同级指导便会显得力不从心，在改革中就会出现部分部门不愿进政务服务大厅、不愿进综合政务窗口、审批权限"明放暗不放"等问题。
2.改革的共性与个性的冲突。调研发现，××市在推进"一件事"集成改革过程中很难避免"一刀切"问题，虽然总体上"一件事"集成改革成效显著，但在具体推进时难以完全做到具体问题具体分析，存在把某方面试行成功的经验进行无差别推广的问题。如有工作人员反映，有些办理事项需要现场核验，把它设置在政务服务大厅窗口办理反而增加了办事环节和办理时间。
3.改革的集成性与平台独立性的冲突。"一件事"集成办理需要不同部门在同一个业务系统平台上进行业务流转、信息推送方能实现，但目前各部门使用的业务系统有国家垂直的业务系统、省级业务系统、市级业务系统、县级业务系统、乡镇业务系统和各部门自行开发的业务系统等，各系统间互不联通，导致部门间的协同合作存在难以逾越的技术鸿沟。以企业准入"一件事"为例，因××省已经统一开发了全省的网上办理系统，所以××市线上的企业准入"一件事"改革推进得十分顺利，但因××省和××市尚未开发线下企业准入"一件事"统一业务办理系统，窗口工作人员每次接到办理申请后，都需要手动将数据录入到"赣政通"系统，然后通过这个系统推送给其他业务部门，反而增加了工作量，难以达到预期效果。
4.数据共享与数据壁垒的冲突。深入推进"放管服"一件事集成改革，离不开互联网技术和大数据支持。从全国层面来看，数据资源主要集中在国家条管部门和省级数据池中，市县级政府部门的数据资源池大多不完善。××市在深入推进"放管服"改革过程中，正是积极寻求了国家条管部门及省级各部门的大数据支持才得以成功。此外，各部门各系统也有各自的数据资源池，但从主观意愿和技术支撑层面来看，都面临着数据共享难题。有些部门手握海量数据信息不肯共享，有些部门愿意共享却碍于技术难题不能分享，这些都掣肘了"放管服"改革的深入推进。
5.效率提升与办事人员数量、能力不足的冲突。随着"一件事"集成改革的深入推进，办事效率得到了大大提升，直接表现为同一单位时间内办件量快速增长。与此同时，窗口工作人员从办一件事变成了办多件事，需要掌握的知识和技能也客观增加，并需要承担更多的责任。许多部门和政务服务大厅便采用聘请编外人员的方式来缓解骤增的压力，但聘用的窗口工作人员综合素质要低于机关事业单位在编人员，且部分窗口工作者为第三方平台聘请人员，相关部门对这些工作人员的管理、监督、培训权限不足。上述情况在客观上造成效率提升与办事人员数量和能力不足的冲突。
（二）优化路径：深化"放管服"改革优化市域营商环境的路径指向
1.以人民为中心遵循规律瞄准改革事项。《国务院关于加快推进政务服务标准化规范化便利化的指导意见》强调，要遵循"坚持以人民为中心"的原则，聚焦企业和群众反映强烈的办事堵点难点问题，提供更加优质高效的政务服务。要通过"放管服"改革推动市域营商环境的优化升级，就必须基于"放管服"改革与优化营商环境之间的互动逻辑，聚焦群众、企业办事过程中面临的堵点难点环节，围绕营商环境的评价指标体系，在一体推进"简政放权、强化监管、优化服务"改革时，跳出"部门中心主义"，坚持"以人民为中心"，深入基层倾听群众和市场主体的心声和诉求，将民之所向转化为具体的改革事项。
2.一体推进"简政放权、强化监管、优化服务"确保改革成效。坚持"价值、制度、技术"有机统一推进办事流程优化已经成为许多学者和改革者的共识，但坚持"简政放权、强化监管、优化服务"的一体推进以优化办事流程常常被改革者们所忽视，而是将三者单项推进，结果导致改革效果大打折扣。如有的地方在推进"简政放权"时没有统筹推进"强化监管"，导致权力下放后基层接不住，监管质量跟不上，改革越推进，群众和企业的体验感越差。有的地方在推进"优化服务"时没有与"简政放权"相统筹，导致该进政务服务大厅的不进，该放的权力不放，改革难以推进。因此，在优化企业和群众办事流程时，要以"简政放权"为推力畅通改革，要以市场监管的承载能力为基础有序推进"简政放权"，要以"强化监管"接住权力履行好职责，要以"简政放权""强化监管"为依托有序推进"优化服务"，要以"优化服务"提高"简政放权""强化监管"的改革效能。
3.坚持系统观念推进集成改革化解各类矛盾冲突。只有用全面系统、普遍联系、发展变化的观点观察事物，才能把握事物发展规律，才能有效化解各类矛盾冲突。要破解改革中"平级与指导的冲突""改革的共性与个性的冲突""改革的集成性与平台独立性的冲突""数据共享与数据壁垒的冲突""效率提升与办事人员数量、能力不足的冲突"等矛盾冲突。需要坚持系统思维，做到前瞻性、全局性、整体性地思考谋划与推进。如"平级与指导的冲突"需要市级政府加强高位推动和统筹协调，定期召开联席工作会议调度改革进展情况，系统解决各部门在推进改革过程中遇到的难题，为牵头部门加持改革推动力。对于"改革的共性与个性的冲突""改革的集成性与平台独立性的冲突""数据共享与数据壁垒的冲突"等问题的化解，既需要市级平台着眼全局的同时做到具体问题具体分析，更需要中央、省级层面自上而下统筹协调推动。如以国家、省级为主体推进政务服务系统的互联和统一，加快推进国务院部门垂直管理业务信息系统与地方政务服务平台深度对接和数据双向共享，为深入推进"放管服"改革提供一体化的集成办公系统；以国家、省级为主体推进"放管服"改革事项的规范化、标准化、便利化，确保省市间的改革能够互认并且协同推进；对于"效率提升与办事人员数量、能力不足的冲突"则需要相关部门具备前瞻性思维和辩证思维，合理把握改革进度，及时优化人事招聘和考评制度，强化能力提升培训，确保改革有效推进。