耕地非农化、非粮化原因剖析及对策建议

耕地非农化、非粮化原因剖析及对策建议

粮食安全是治国安邦的头等大事，是国家安全的重要基石，但受农业比较效益下降、城镇化深入发展、农民代际更替、农业基础设施薄弱等因素影响，大量农村人口下山入城、农村青壮年外出务工，一些地方不同程度出现耕地撂荒现象，甚至个别地方出现违规占用耕地和基本农田实施造林绿化、发展林果产业、建设农田林网等问题，对粮食安全保障和重要农产品供给带来严重影响。

一、原因分析

一是农业比较效益低下，"不愿种"矛盾突出。尽管国家出台了耕地质量提升补助、农资综合补贴等系列补助政策，但补贴力度远低于"非粮作物"补贴，而随着种粮成本的不断增加，粮食种植与药材、苹果等经济作物种植收入、务工收入及二三产收入之间的差距日益加大。据调查，目前，小麦市场价格约为1.2元／斤，种植1亩小麦，按梯田山地500斤／亩产量计算，剥除种子、化肥、农药、收割等农资支出，亩收益约100元左右。而种植1亩独活，按照亩产干货350公斤、17元／公斤计算，扣除2000元成本，亩净收入约3950元，远高于小麦等粮食作物种植效益。同时，各级政府为保障一产指标增长和脱贫攻坚需要，一些基层政府引导群众成立经济合作组织，发展林果花卉种植、休闲观光农业等一些经济效益较高的"非粮化、非农化"农业产业项目，但由于监管不到位，一些农业经营主体擅自改变土地用途，建设晾晒场、加工车间等农业设施，加之部分耕地占补平衡项目存在占优补劣和补充耕地数量不实的问题，使"非农化、非粮化"用地乱象丛生。

二是青壮劳力流失严重，"无人种"矛盾突出。当前一名青壮年劳动力外出务工，日工资平均150－200元，年收入约3－4万元左右。如此悬殊的收入差距，加之农民代际更替，一些农村青壮年毫不犹豫选择外出务工，留在农村的大都是老人、孩子和妇女，难以完全从事原本属于重体力的农业生产活动，造成种粮主体流失，导致耕地撂荒问题日益突出。同时，随着经济社会的发展和城镇化的快速推进，一些农村群众特别是城郊农民为守住闲置耕地边界或企图在重大交通项目实施和城镇建设过程中获得更多征迁补偿，擅自改变土地性质，在承包地上大面积栽植绿化苗木，或将耕地租赁给企业建设休闲农业设施，出现大批"大棚房"、休闲山庄等非农用的设施，对国家的粮食产量、安全、土地功能等造成了严重影响。

三是农业基础设施薄弱，"不敢种"矛盾突出。尽管近年来国家在农业基础设施建设方面投入了大量资金，但受经济水平、地形地貌、气候条件等因素影响，一些偏远地区特别是缺少灌溉条件、生产道路不畅、机械耕作困难、土壤质量不高的耕地，农业生产基本上"望天收"，没人愿意耕种，更没人愿意流转。以xx市为例，境内高山、丘陵、沟壑、梁峁、河谷纵横交错，其中丘陵沟壑区占到全市行政区划面积的70％以上，位于15－25度坡度耕地占总耕地面积的37.97％，不便管理和耕作，部分群众只愿耕作距家较近的土地，对于边远坡地则选择撂荒。同时，随着退耕还林、荒山造林等生态工程的深入实施，野生动物毁坏农作物的现象频频发生，群众只能选择种植不易被野生动物破坏的核桃、苗木等经济作物，不愿意种植野生动物喜食的玉米、小麦等农作物。

二、对策建议

1.坚持藏粮于"地"，守牢粮食安全底线。各地要坚持以耕地数量、质量、生态"三位一体"保护为目标，严格落实"长牙齿"的耕地保护硬措施，突出"育"字，综合运用"两微一端"、"村村响"等媒介及"4·22世界地球日""6·25全国土地日"等重要节点，广泛开展"八不准""六个严禁"等耕地保护法律法规宣传活动，及时曝光违法用地典型案例，在全社会形成支持参与耕地保护、保障粮食安全的浓厚氛围。突出"管"字，探索推行"田长制"，建立市、乡、村三级田长制责任体系，构建起"村级发现、乡级制止、市县查处"的网格监管体系，实现地有人种、田有人管、责有人担，确保农田姓农、良田种粮。突出"融"字，将乱占耕地建房问题专项整治、"大棚房"问题清理整治回头看和"拆违治乱"专项行动相结合，依法打击违法占用耕地行为，规范耕地占补平衡管理，坚决守牢耕地红线；坚持将撂荒地整治和产业发展相结合，在动员群众自行复耕或委托亲友托管代耕的同时，引导新型经营主体开展代耕代种、统防统治、统种统储等服务，种植饲草玉米、马铃薯、小杂粮等农作物，坚决遏制耕地"非粮化""非农化"，实现稳粮增收"两不误"。

2.坚持藏粮于"技"，提升粮食安全质效。各地要按照"稳面积优结构、提单产、增总产"的思路，聚力推进"科技兴粮"，实施地力保护工程，强化耕地资源"量质并重"理念，持续推进高标准农田建设、中低产田改造、耕地地力保护等项目，积极推广秸秆还田、耕地轮作、深耕深松等保护性耕作措施，持续加强农业面源污染防治，不断提升耕地质量。实施粮食提质工程，全面推进作物品种优良化、播种收割机械化、化肥农药减量化、病害防治科学化、农田灌溉智能化、灾害预警信息化"六化"建设，推动良种、良机、良法、良田深度融合，不断提高稳产增产能力。实施设施提升工程，抢抓乡村振兴战略机遇，全力推进水利灌溉、生产道路、农田防护等农业生产基础设施建设，不断改善耕作条件，提高土地综合效益。实施链条锻造工程，以"粮头食尾""农头工尾"为抓手，招引粮食精深加工龙头企业，开发绿色面粉、玉米淀粉、熟食制品等粮食产品，实现从原粮到成品、田间到餐桌的产业链、价值链和供应链融合发展。

3.坚持藏粮于"农"，夯实粮食安全基础。各地要按照"强化责任、保障收益、创新机制、增强活力"的思路，开展职业农民塑造行动，依托职业院校、农民夜校、科技特派员等方式开展农业实用技术培训的同时，积极引导外出务工青壮年劳动力、大学生、退役军人返乡，建设一支知识型、技能型、创新型高素质农业职业化生产经营队伍，发展家庭农场、合作社、农业龙头企业、社会化服务组织等多种形式适度规模经营，推动粮食生产由一家一户"单打独斗"向社会化、规模化、集约化生产转变。开展粮安心安建设行动，持续推进农户科学储粮项目建设，大力开展储粮技术培训，积极支持粮食企业、农民合作社、种粮大户等多元主体建设仓储设施，建成粮食产后服务中心，为种粮农民提供清理、干燥、收储、加工、销售等一体化服务，推动农户储粮从"路边晾晒、自然风干"向专业化、科学化转变，为"优粮优储"奠定坚实基础。开展爱粮节粮宣教行动，开展"节粮减损"和"爱粮节粮"宣传教育，推行科学文明餐饮消费方式，大力倡导"光盘行动"，提高公众粮食安全意识，构建"节约粮食、拒绝浪费"的良好戒治风尚，开发"无形粮田"，实现"隐性增收"。

4.坚持藏粮于"策"，强化粮食安全保障。建议各级政府按照《财政部、农业部关于全面推开农业"三项补贴"改革工作的通知》（财农〔2016〕26号）要求，改革农业补贴发放方式，按照"谁耕种谁享受"的原则，将耕地质量提升补助、农资综合补贴按土地承包面积发放，变为按实际耕种面积发放；并结合市场需求，根据不同粮食作物种植情况及种植种类确定补贴对象、补贴方式、补贴标准，避免依据种植面积补贴的"一刀切"方式现象，不断提高补贴的精准性、指向性；探索建立粮食补贴标准增长机制和粮食专项财政补偿体系，逐步提高粮食生产补助标准，逐步减少粮食作物补贴和非粮作物补贴之间的差距，充分调动广大农村群众种粮积极性；探索建立土地流转奖励办法，对承租面积较大、经营期限较长的涉粮龙头企业或经营主体，优先给予资金奖补、信贷扶持、人才支持，确保种粮者不吃亏、得实惠、有奔头。