关于未成年人家庭监护情况的调研报告
关于未成年人家庭监护情况的调研报告
高质量的家庭监护对未成年人健康成长具有基础性、根本性意义。随着人口结构的快速变化，未成年人特别是困境儿童的家庭监护问题日益复杂多样，监护缺失、监护不当、监护侵害等情形严重影响困境儿童监护质量。《未成年人检察工作白皮书（2023）》数据显示，2023年各级检察机关向未成年犯罪嫌疑人的监护人制发"督促监护令"X份，同比上升X％。因此，亟待从赋能家庭、明确要求、强化责任等方面有效解决家庭监护的难点和堵点问题，进一步推动困境儿童保障由兜底保障向兜底监护延伸。
一、困境儿童家庭监护存在的主要问题
（一）家庭监护主体面临困境。一是监护人自身健康状况差。困境儿童主要由父母或祖父母等监护，由于高龄、重病、重残等原因，许多监护人自身陷入困境，影响监护质量。二是监护人监护意识不足。监护人监护观念陈旧，对法定监护内容及职责缺乏清晰明确的认知。部分监护人还存在只生不养、只养不育等情况，忽视儿童成长发展需要，容易导致儿童陷入危险当中。三是监护人监护能力欠佳。虽然有的监护人有较强的监护意识，但因文化素养较低、养育知识技能不足、经济水平不高等原因，难以有效履行监护职责。
（二）家庭监护过程存在问题。一是监护失责。监护失责是指监护人在具备监护意识和监护能力的情况下，未完全履行监护职责，导致被监护人无人监护或失去有效监护。监护失责常见于亲属监护中，亲属大都有自己的家庭，已承受一定的养育压力，对困境儿童的监护难以全身心投入，监护效果不能尽如人意。二是家庭教育严重匮乏。部分监护人缺乏正确的沟通和教育手段，在教育过程中往往选择命令、控制等简单粗暴的教养方式，导致儿童与家庭沟通互动不足，情感关爱缺乏，逆反、厌学情绪突显。三是法定监护与事实监护错位。民法典虽然规定了未成年人的父母已经死亡或者没有监护能力时的监护人顺序，但并未明确指出困境儿童的亲属对困境儿童的具体监护责任。当遇到父母失联、父亡母嫁等特殊情况时，亲属之间往往相互推诿，拒绝主动监护，造成困境儿童事实监护缺失。
（三）家庭监护机制不健全。一是监护监督机制亟待完善。监护监督主体不清楚，虽然立法机关已根据未成年人保护的不同需要，将监护监督职能分配至不同的保护主体，但实践中仍然存在权责不明、责任交叉、责任分散等问题，各主体间难以形成相互补充的监督机制。同时，监护监督尚未形成体系，"发现、调查、评估、处置、跟踪"的监护监督流程有待细化。二是监护干预机制亟待规范。专业化的监护干预规范尚未建立，强制报告、危机干预、协议监护、指定监护、带离安置、个案管理等专业性服务缺乏操作指南，难以有效回应监护干预需求。同时，由于监护干预知识不足、监护干预能力欠佳，基层工作人员无法准确评估困境儿童的监护需求，启动监护干预的意识不足，影响监护干预服务的开展。三是监护预防机制亟待建立。全面系统的家庭监护评估制度尚未建立，规范化的家庭监护评估标准建设仍处于探索试点阶段，困境儿童家庭监护的动态评估机制和标准化的分级风险预防机制还未形成体系，影响对困境儿童家庭监护的事前干预。
二、家庭监护困境对儿童发展的影响
（一）自我价值感低，心理问题多发。儿童早期的心理不良状况不仅会增加罹患精神疾病的风险，还会影响成年后的行为方式，而监护困境会对儿童心理发育产生直接的不良影响。由于缺乏足够的陪伴与关爱，困境儿童长期处于压抑、紧张状态，往往容易导致性格胆小、内向孤僻、行为退缩，部分还存在自卑、敏感、焦虑等问题。此外，少数困境儿童因家庭境遇，过早承担家庭责任，导致心理负担较重，对家庭及外界产生疏离、排斥心理。
（二）安全意识欠缺，受侵害风险大；一是由于家庭监护风险较高，监护人不良监护行为频发，困境儿童易遭受家庭暴力侵害、性侵害、情感虐待等问题。二是因家庭安全教育意识不足，困境儿童缺乏相应安全保护，易遭受外界侵害，面临走失、溺水、被拐卖等风险。三是因监护人的监护能力存在不同程度的缺失，大部分困境儿童需要自主上下学并承担一定的家务劳动，存在一定的安全隐患，增大触电、烧伤、车祸等意外事故的发生概率。
（三）学业发展受限，自我发展受阻。家庭资本是影响儿童学业发展的重要因素，家长与孩子沟通的频率、作业检查的次数、家庭藏书量以及家庭教育投入程度都会影响儿童的学业成绩。由于家庭资本匮乏，监护人文化水平、精力体力有限，难以提供良好的学习环境和有效的学业指导，困境儿童的学业发展往往难以得到有效的正向支持。部分困境儿童存在学习积极性低、学习态度不端正、学习习惯不良等问题，导致学业发展受限。同时，由于同辈群体的排斥，容易产生厌学和辍学、打架斗殴等问题，自我发展和成长受到影响。
（四）社交范围受限，朋辈关系较弱。困境儿童的社交范围往往局限在家庭和学校的有限区域，朋辈关系比较薄弱。在家期间，困境儿童常常不愿主动与村（社区）的同龄儿童交往，社交范围较多集中于家人和近亲属。在校期间，困境儿童朋友普遍较少，较难建立起支持性的朋辈网络。薄弱的朋辈关系，一方面影响困境儿童社会支持网络的建立，困境儿童在遇到困难时无法从同龄人中获得帮助，难以疏解负面情绪，易影响心理健康。另一方面，影响困境儿童正常社交能力的发展，导致困境儿童难以融入社会。
三、提升困境儿童家庭监护质量的建议
（一）赋能家庭，落实家庭监护责任。一是明确家庭监护职责，增强家庭监护意识。通过持续开展政策宣传，明确家庭监护职责，强化父母等监护人在抚养、教育、保护儿童和促进儿童发展方面的职责和意识。强化家庭监护监督，相关部门以及村（居）民委员会应及时掌握困境儿童的监护状况，并督促有条件的父母和其他监护人在做好基本生活照料的基础上重视儿童全面发展。对监护职责履行不到位、不履行监护职责甚至侵害被监护人合法权益的监护人，依据未成年人保护法、家庭教育促进法等法律规定，督促其接受家庭教育指导。同时，推动完善立法，对拒不依法履行监护职责的父母或者其他监护人强化惩处措施。二是加强家庭监护支持，提高家庭监护能力。落实工作责任，针对生活照料等问题，及时指导解决，筑牢家庭监护保护网。探索构建村（居）民委员会、驻村工作队等参与监护支持的机制，通过定期走访、个案协商、专项帮扶等方式，织密家庭监护的社区支持网。此外，还可以通过优化政府购买服务，支持社会工作者发挥专业作用，开展家庭教育、个案管理、家访干预等专业家庭监护支持服务。三是优化家庭环境，提升家庭监护韧性。家庭环境是影响儿童人格特质、心理韧性的重要因素。围绕家庭环境建设，以困境儿童的家庭生活空间为干预对象，广泛引导动员包括党员干部、教师等在内的志愿团队与困境儿童家庭结对帮扶，定期维护家庭物理环境。围绕亲子关系、祖辈关系等，开展家庭教育和家访干预，指导监护人掌握有效交流方式，增强亲子关系，提升家庭监护韧性。
（二）明确要求，助力儿童福利服务队伍提质增效。一是完善队伍体系，增强专业服务能力。压实地方党委、政府责任，积极引导社会工作者、儿童主任、网格员、志愿者等共同参与儿童关爱服务。在此基础上，特别要加强对儿童主任的专业支持，聚焦政策解读、家庭走访、强制报告、资源链接、关爱服务、家庭监护等重点内容制定培训计划，构建"系统化培训＋陪伴式督导＋支持性社群"的专业支持体系。其中，系统化培训侧重设立基础、进阶、高阶培训课程，培养不同层次的儿童主任。陪伴式督导侧重每月定期开展团队督导，及时回应儿童主任的工作诉求。支持性社群侧重培育区域内儿童主任的互助团队，为儿童服务人才持续赋能。二是优化保障机制，助力儿童主任工作提质增效。完善双向保障机制，探索妇联主席等村（社区）"两委"成员兼任儿童主任，提升儿童主任的保障和待遇，激励儿童主任担当作为。建立精神激励机制，对基层儿童工作表现较为突出的儿童主任、儿童督导员进行表彰。开展"最美儿童主任"和"最佳关爱服务案例"评选推介，深度挖掘和宣传儿童主任典型事迹，树立模范典型，提高工作质量。三是完善监督考评机制，保障家庭监护质量。推动各地出台儿童主任工作考评办法，定期对儿童主任进行综合评估，确定考核结果。建立与考核结果挂钩的奖惩机制，将考核结果与儿童主任的津贴补助、荣誉表彰等挂钩，促进儿童主任主动参与困境儿童监护保护，切实提升家庭监护质量。强化对儿童工作的全面考核，将困境儿童关爱保护工作纳入督查考核工作事项，重点督查困境儿童监护保护的落实情况，不断提升监护保护水平。
（三）强化责任，发挥政府主导作用。一是强化资金保障，设立专项经费。通过优化公共财政投入、统筹安排慈善资金等方式，设立困境儿童服务专项经费，形成全方位的经费保障体系。加大政府购买服务力度，推动儿童关爱服务纳入政府购买服务目录，引导和激励社会组织开展针对困境儿童的专项服务，为困境儿童及其家庭提供个案管理、心理关爱、家庭监护指导等专业性服务。创新多元筹资渠道，引导社会资金助力儿童服务，充分发挥公益慈善组织作用，促进基金会、企业、学校、医院等资助或购买儿童类专业服务项目，拓展困境儿童服务资金来源。二是加强监护干预，提高监护保护质量。充分发挥公安机关、人民法院、人民检察院等监护干预作用，推动监护保障落到实处。加快《困境儿童家庭监护干预指南》、《困境儿童个案会商指南》等服务标准研制，形成涵盖家庭、学校、社区等多领域的服务标准体系。细化标准落实，通过标准宣贯、专业培训、督导落实等方式，探索建立政府主导、社会组织具体落实的评估和服务机制，为基层工作者提供专业指引。同时，做好标准建设的成效评估，持续推进专业化、精细化服务供给。三是搭建替代养育管理平台，探索替代养育模式。针对未成年人的父母或者其他监护人不能完成履行监护职责的情形，探索"被委托人招募、委托评估、委托监督"的全链条管理机制。搭建替代养育管理平台，对替代养育双方开展信息核查和综合评估，形成常态化管理机制。夯实政府兜底养育责任，对于监护情况特别危险、严重危害困境儿童生命安全和生活质量的，积极发挥民政部门兜底作用，开展兜底养育。建立困境儿童替代养育评估监督机制，对替代养育开展专业评估，定期跟进监护状况，切实保障困境儿童的监护质量。