调研报告：X县农村集体三资管理情况调查与思考

调研报告：〔…〕县农村集体三资管理情况调查与思考

农村集体资金资产资源（以下简称"三资"）是各级组织和广大农民群众关心关注的热点和焦点，也是发展壮大新型农村集体经济的重要抓手，更是推进乡村全面振兴的物质和经济基础。近年来，为切实加强农村集体"三资"管理，〔…〕探索推行"村财镇管"制度，既维护了农村社会和谐稳定，又促进了农村集体经济快速发展。

一、主要做法

〔…〕地处〔…〕盆地中部，北依〔…〕、南屏〔…〕，是〔…〕故里、神奇桔乡。县域总面积2265平方公里，辖15个镇2个街道，232个村26个农村社区和14个城镇社区，总人口54.3万人。作为西北地区农业大县，农村经济相对落后，一度时期，农村集体"三资"管理较为混乱，各类经济信访层出不穷，搅得各级组织焦头烂额，无暇发展集体经济。为彻底扭转局面，从2003年起，按照县上文件要求，各乡镇统一挂牌成立农村财务服务中心（以下简称农财中心），推行"村财镇管"制度。

（一）统一机构设置。农财中心设主任、副主任各1人和会计出纳若干，主任、副主任由乡镇长和纪委书记兼任，办公室设在乡镇农经站，2013年乡镇机构改革后设在财政所，农经站（财政所）干部兼任会计出纳，负责代理记账管理农村集体财务。

（二）出台管理制度。各村取消会计出纳，设立报账员实行报帐制，取消村级银行账户，设立农财中心统一账户，预留农财中心公章和主任、出纳印鉴，管理村组集体资金。贯彻收支两条线，备用金、民主理财、三签一章（村支书、村主任、村监委会主任审签，村务监督委员会盖章）、大额和超限额开支（农财中心主任、副主任）审批等规章制度。

（三）规范资产管理。研发农村集体财务管理系统，培训镇村财务工作人员，全面实行会计电算化，推行农村集体经济责任审计；全面开展林地、农地和宅基地确权颁证，建立健全资源台账，成立农村产权流转交易县镇村服务体系，将集体资金资产资源纳入平台统一管理，为农村集体产权制度改革有关农村集体资产清产核资工作顺利完成奠定了坚实基础。

（四）发展集体经济。按照中央、我省部署，2017年启动农村集体产权制度改革试点工作，推行"七步三严"工作法（成立机构、宣传培训、清产核资、成员认定、设置股权、成立组织、发展经济，严责任、严程序、严质量），2020年全县258个行政村全面成立村级集体经济组织，农村集体资产全面移交村（社区）集体经济组织。立足村情、因地制宜，依托集体资金资产资源禀赋，推广"1＋N"（成立1个村级集体经济组织，下辖N个市场经营主体，构建利益联结）和"8＋3"（物业租赁型、资产经营型、入股合作型、服务创收型、产业带动型、区域辐射型、旅游开发型、互联网＋型和自主经营、委托经营、合作经营）模式，落实"7＋3"（70％成员分配、30％集体留成）收益分配制度，大力发展壮大集体经济，增加农民群众收入。

二、存在的问题

"村财镇管"制度运行20年，在强化农村集体资产监管，防范农村经济腐败等方面，取得了明显成效，但随着农村改革的不断深入，一些与体制机制和农村经济发展不适应的问题逐渐崭露头角。

（一）农村集体"三资"监督管理体制不顺。2013年乡镇机构改革，原农经站履行的农村集体资产监管职能（村财镇管）统一移交财政所。2015年乡镇农经站人财物统一下划，纳入农综站管理。目前，镇（街道）没有专职农经干部，而中央、省级部门农经工作，尤其是涉及农村集体财务管理方面的工作，到县镇落实困难重重。诸如农村集体产权制度改革有关农村集体资产清产核资及集体经济统计工作，县及县以上由农业农村主管部门安排部署，农经部门具体落实，到镇（街道）则由农综站负责落实，工作人员有的是原农经干部，有的却是原农技、林业、水利或兽医干部，具体工作中，还需到财政部门获取财务报表、查询财务账目，致使工作推进缓慢、工作质量不高。

（二）农村集体财务审计面临两难局面。农业部2007年修订印发的《农村集体经济组织审计规定》，明确农村集体财务审计工作由县级以上地方人民政府农村经营管理部门负责指导，乡级农村经营管理部门负责并组织实施。2012年，〔…〕出台《农村集体经济组织审计规定》，明确县镇两级农经站负责农村集体财务审计工作。2019年，按照市县有关镇级行政体制改革文件精神，农村集体财务审计工作由县审计局、财政局负责指导，镇级撤销原财政所，成立财政审计所负责并组织实施。2020年，按照全省财政体制改革要求，撤销镇级财政审计所，成立县财政局〔…〕财政所，作为县财政局派出机构，负责辖区国有资产监督管理。镇级农村集体财务审计工作移交镇（街道），但县镇两级农村集体财务审计没有专门机构，没有编制，没有专职工作人员，没有工作经费，审计手段落后，审计执行力较差。

（三）部分农村集体资产资源权属不清。农村集体资金资产资源是农村集体经济发展的基础。近年来，县镇两级农经（财政）部门通过推行"村财镇管"，农业农村、林业、自然资源部门通过开展农地、林地、宅基地确权，使得农村集体"三资"家底基本清楚明了，但在2018年开展的农村集体资产清产核资及一年一度的农村集体资产清查过程中，仍发现部分村的债权债务、固定资产总账明细账不符或有总账无明细账，长（短）期投资无投资对象以及自然资源部门的农村宅基地确权颁证工作没有结束，农业农村部门的农地确权不彻底（集体机动地未确权颁证）等问题，导致村级农户宅基地底数不清、集体机动地台账不完整不健全。

（四）农村集体"三资"管理人才严重匮乏。农村集体"三资"管理工作的重点和难点在镇村，镇级由镇（街道）农经部门负责，村级由村（社区）集体经济组织负责，其工作质量的优劣取决于工作人员的专业水平。目前，镇（街道）虽在农综站加挂了农经站牌子，但没有专职农经工作人员，原农经干部绝大部分被挪作他用，不再从事农经工作，替补人员良莠不齐，指导农村集体"三资"管理力不从心，更谈不上得心应手。村级报账员作为村（社区）集体经济组织财务人员，设立现金日记账管理日常收支，具体的会计科目分类、资产登记入账、财务报表编制都由镇级农财中心代办，使得村级懂财务、会管理、能经营的财务人员严重不足，致使一年一度的农村集体资产清查工作，县级农经部门虽多次巡回镇村培训指导，但工作仍停滞不前，何来工作质量。

三、对策与建议

（一）建章立制，进一步完善农村集体"三资"管理制度。没有规矩不成方圆。要想进一步巩固和提升农村集体产权制度改革成果，各级组织就要不断完善农村集体"三资"管理体制机制。一是从国家层面要尽快出台《农村集体经济组织法》，明确农村集体经济组织的特别法人地位和市场经济主体地位，使其依法依规管理运营农村集体资金资产资源。二是从地方层面各级政府要抓紧制定出台规范性文件，理顺农村集体"三资"管理机构，明确农村集体"三资"管理和农村集体经济组织审计是由农村经营管理部门或是财政部门负责，避免职能交叉，并设置专门机构，给编制给经费，确保工作正常高效运转。三是各级职能部门要制定或修订《农村集体"三资"管理办法》《农村产权流转交易办法》《农村集体经济组织审计规定》，建立健全《农村集体资产管理制度》《农村集体资产产权处置流程》《农村集体资产产权交易合同签订流程》《农村土地承包经营权流转流程》，以及村（社）务公开、民主管理与监督等一系列规章制度，做到有法可依、有章可循。

（二）还权赋能，进一步推进农村集体三资管理水平。市场经济瞬息万变，发展机会稍纵即逝。农财中心条条框框繁多，支取现金、办理业务，层层审批、费时费力。这样，虽有利于财务管理却不利于经济发展，有时会坐失商机。为充分调动村干部的工作积极性和管理运营农村集体"三资"的主动性，依据《村民委员会组织法》，建议撤销镇（街道）农财中心，恢复村级会计出纳，通过组织镇村清产核资工作人员再次对村级集体资产进行全面清理清查、张榜公示、核实账目，移交农村集体经济组织，由村（社区）集体经济组织统一经营管理。这样，既可以有效解决农村集体资产资源权属不清的问题，又有利于一年一度的农村集体资产清查数据填报。县镇两级农村集体"三资"管理职能部门要按法律法规赋予的职责，强化线上线下强培训，指导村级熟练运用农业农村部开发的农村集体资产监督管理平台农村集体财务管理系统，管理农村集体财务；要加大农村集体经济组织审计工作力度，杜绝农村集体经济腐败发生，确保村级集体经济健康发展持续壮大；要加快农村宅基地确权颁证工作进程和完善农地确权后续工作，依托县镇村三级农村产权流转交易平台，把农村集体所有的资金资产资源全部纳入平台统一管理，实施集体资产购建处置、资源流转交易无纸化办公，实现农村集体"三资"管理工作阳光透明、健康运行。

（三）激发活力，进一步健全农村集体"三资"管理激励机制。管理只是手段，发展才是目的。近年来，围绕决战决胜脱贫攻坚，巩固和有机