关于做好县域城市更新行动的调研与思考
关于做好县域城市更新行动的调研与思考
2023年中央经济工作会议指出，实施城市更新行动，打造宜居、韧性、智慧城市。近年来，××县始终把人民群众对美好生活的向往作为出发点和落脚点，持续性抓好党建引领城市更新项目，着力解决群众身边的"揪心事""闹心事"，让昔日城市的"痛点"，变成点缀山城的"亮点"，为县域老城城市更新探索出新的路径，提供了有益经验。
一、做法和成效
（一）着力更新居住类片区。××县建设10年以上小区36个，部分小区存在公共通道狭窄、私搭乱建问题突出、公共配套设施老化、物业管理混乱等情况。××县在推进老旧小区改造工作中，因地制宜、精准施策。一是推行整街连片一体改造。按照空间共用、设施共建、资源共享的原则，将全县划分为5个片区，以片区为单位分批分步实施改造提升，并统筹考虑周边道路、临街商铺等，推动一体规划、同步改造。近年来，××县累计完成26个老旧小区改造，惠及12490户，受益群众4.37万人，总投资近3亿元。二是面子里子同步提升。对老旧小区各项基础设施补短板、强弱项，建设成为一个更有品相、更有品位、更有品质，生产、生活、生态"三生"融合的老城区。
（二）优化提升城市功能。××县在实施城市更新的过程中，坚持以人民为中心，聚焦多元价值理念，更加关注居民公共利益需求，全力解决好居住、交通、停车等群众关心的实际问题。一是持续打通"断头路"，畅通主城道路的毛细血管，加速织密城区路网，扎实推进城区道路提质改造。重点项目如淠源东路和迎驾厂支路全线通车。××县城区道路里程达192.53公里、道路面积达454.93万平方米，建成区路网密度达8.61公里平方公里，为城市路网"畅通主动脉、沟通微循环"打下坚实基础。二是有效化解停车难。坚持"盘活利用、多方共赢"的理念，深度改造闲置空地，化"边角地""闲置地"为停车场，建成11个城区小型停车场、3个货车临时货运停车场，有效缓解中心城区"停车难"问题；部分小区巷道弯曲、狭窄、整体布局较为凌乱，开展老旧小区改造时依据小区地势、利用闲置地块，增建台阶式停车位，有效解决小区"停车难"问题。
（三）持续建设智慧城市。××县实行城市大脑运营机制，通过应用场景建设，跨部门进行数据汇聚和治理，增强城市运行态势感知能力，组建城市管理"重点工作"融合场景。城市管理者将通过城市大脑配置公共资源，做出科学决策、提高治理效能，为政府智慧城市运行、管理、指挥打下坚实基础。具体做法有两方面：一方面推进互联共享。深度挖掘大数据云中心城市大脑潜力，依托人口和地理两大基础信息数据库，将县大数据云中心横向联通县直各单位及各乡镇（开发区）和"三农"大数据云中心，纵向链接"数字江淮-六安子平台"，数据挂接率为100％，调用国家级数据接口18个，位居全市前列。另一方面实现平台高效运行。××县充分发挥平台优势，创新城市管理机制，及时发现问题、交办问题、解决问题。在过去的2023年，××县通过智慧城管平台信息采集案件44526条，应结案数23051条，实际结案数22892条，结案率为99.31％。
（四）聚力开展绿色更新。在城市更新中，××县积极运用"政府投入、资金争取、企业参与"模式，大力实施城市"增绿"等工程，加快城市品质提质增效。近年来，构建"城市公园-社区公园-口袋公园"三级公园体系，加强高桥湾片区、城东片区公园建设，新建潜台公园、城南公园等公园以及桃花岛、技校等"口袋公园"，新增公园绿地等约120亩。建成区绿化覆盖率达42.43％，人均公园绿地面积达21.73平方米、公园绿化活动场地服务半径覆盖率达93.29％，城市林荫路覆盖率为78.24％，建成区内城市湿地保护率达到100％。累计建设东淠河带状公园绿道、淠源渠带状公园绿道、高庙河带状公园绿道、环城河绿道等绿道达22.59公里。真正实现把城市打造成公园，老百姓能推门见绿、开窗见园、散步赏景。
（五）始终坚持以文兴城。历史文化是城市活力之本，××拥有4100多年的城邑发展史、2500年的建县史。在推进城市更新中，××县坚持以全域旅游示范区建设为核心，强化历史文化街区保护利用，积极撬动社会资本投入，延续城市文脉，留住城市记忆，在城区打造了东大街（罍街）古文化特色街区，改变原先脏乱差环境，解决危旧房屋安全隐患问题，恢复古城风貌，让"老街巷"变身"新地标"。同时围绕"一街一主题、一巷一风景"要求，深入推进背街小巷治理。以"小规模、渐进式"微更新等方式，因地制宜，量力而行，分类推进整治，实现背街小巷环境面貌和景观品质新提升。南岳西路2号巷、3号巷在改造中保留背街小巷"老味道"，通过修缮围墙、修复人行道、安装侧石等，不断完善老街巷基础设施，利用巷道两边的围墙和户墙，绘制"百善孝为先""敬天下老人、扬中华美德"等主题文化墙，建成"非遗文化巷"800米，在巷道两侧绘制××"非遗"图画，传承"非遗"文化，弘扬地方特色。
二、县域城市更新中面临的问题和挑战
（一）群众工作协调难度大。经过多年棚改、老旧小区整治、低效用地改造，容易改造片区基本已实施改造，剩余未更新的区域多为"难啃的骨头"。且改造项目涉及人员较广，意见很难统一，改造中涉及老旧小区居民大多数是老年人，思想工作难度较大，协调工作非常难；部分居民把老旧小区改造看作是彻底改造小区面貌的唯一机会，要求通过老旧小区改造解决所有问题，诉求过高。
（二）多系统整体性提升任务繁重。作为老旧存量空间，部分城市更新项目建成年代久远，建设背景和条件复杂，历史遗留问题较多，如：老旧小区基础设施不齐全、缺失等情况较为普遍，许多老旧小区由于历史原因，燃气、供电、供水设施落后，需要改建或重建；空中网线乱象严重，牵涉的条管单位多，协调难且成本大；老城区多数为开放式小区，由于历史原因，乱搭建现象较多、拆迁难度大等。在城市更新中实现经济发展、民生保障、生态保护相统筹难度很大。
（三）后期长效管理养护挑战多。城市更新全过程管理机制不健全，特别是实施中监管力度不足、实施后管理机制不健全。具体如：老旧小区往往存在无物业管理、无维修管养经费的问题。街道社区方面，社区工作人员除"两委"干部、社区专职外，普遍没有固定薪资，很多社区网格员要么是身兼数职，要么是临时人员，平时忙于完成上级交办的各项业务工作，极少参与老旧小区的管理。如果改造完成后小区管理方继续缺位，就会导致改造成果无法维持，客观上造成了改造后反弹较大，浪费了资金，成果难以长期保持。
三、推进县域城市更新的路径和启示
（一）党建引领，充分倾听群众心声。实施城市更新行动，要从源头夯实城市更新的民生基础，以社区为中心，持续推进老旧小区改造等民生项目，加快建设宜居、韧性、智慧城市。要积极发动党员带头，引导居民参与，始终把满足人民群众的需求摆在首位，将民意贯穿城市更新的全过程。一是坚持"问需于民"。城市更新项目关系到居民的切身利益，在实施老旧小区等城市更新项目前，需要从市民最关心、最直接、最现实的利益问题出发，开门纳谏征集"金点子"，充分利用党员大会、居民代表大会、楼长会等平台，充分征求群众对小区改造的意见建议。针对居民意见多、"众口难调"等问题，充分发挥基层党组织作用，形成由社区党支部牵头，邀请主管单位、居民代表、设计单位召开"四方联动"会议，着重解决居民痛点，根据居民需求完善更新方案。二是坚持"问计于民"。积极发动群众参与，将群众监督贯穿设计施工验收全过程。组织党员志愿者、楼栋长加强日常巡查走访，及时沟通协商在城市更新项目施工中遇到的问题，最大限度减少对居民生产、生活影响。针对群众反映强烈的急难愁盼问题，需要及时安排项目单位、设计单位、居民代表等相关人员现场勘查讨论，及时对设计、施工方案进行完善，彻底解决困扰群众的"揪心事""烦心事"。三是坚持"问效于民"。始终将居民满意作为检验工作的第一标准，建立健全群众参与监督和表达诉求的相关机制。围绕"改得如何"，充分发挥社区党委网格管理优势，由小区网格长牵头，通过微信网格群、入户走访、电话联系等方式，对已完成项目的满意度进行调查和回访，实时解答居民疑问、及时回应意见诉求、发现问题立即解决，让居民成为城市更新项目的"评卷人"，确保把群众诉求办到实处。
（二）多元参与，切实调动各方积极性。打造宜居、韧性、智慧城市，是一项系统工程。要统筹好生活、生产、生态的关系，有机统一产业布局、人口布局、功能布局，对城市更新的范围、对象、规模、时序等进行统筹安排，确保城市更新工作的平稳有序。一是坚持政府引导。城市更新是存量规划的重要手段之一，要建立健全政府引导、多部门协同合作的工作机制，加强统筹协调，形成工作合力，从全局层面统筹城市更新。在城市更新规划编制中，坚持生活空间、土地利用和产业发展多规合一，整体考虑城市商务、工业、居住、生态、文化、休闲等功能。同时，以国土空间总体规划为基础、以城市更新为导向，细化城市更新单元，统筹分配各更新单元详细规划空间的相关指标，实现单元弹性平衡，消除现有规划与城市总体需求的偏差。二是坚持因地制宜。城市更新规划时，应充分考虑既有建成环境条件和土地资源情况，不搞大拆大建、推倒重来，要因地制宜地开展规划编制，以提高规划编制的适应性和可实施性。要充分考虑城市经济社会发展水平、发展定位等因素，依据城市总体发展布局，合理确定城市更新方向和目标，分类实施，加强监管，确保城市更新工作规范运作、有序推进。同时，考虑到各地城市历史人文环境的不同，城市更新单元还应强调地方特色，探索区位特色、自然资源特色、生态环境特色、文化特色等多领域协同的更新规划路径。三是鼓励多方参与。多样化的资金来源是城市更新可以持续进行的重要保证，政府引导性基金在撬动社会资本参与城市更新中发挥重要作用。建议整合利用城市更新相关各类中央财政专项资金、中央预算内投资、省级与地方财政配套资金、地方专项债券等，打通资金使用，形成政策合力，更好发挥政府投资撬动作用。探索由政府支持，国有企业牵头，联合社会资本设立城市更新基金，为相关项目提供必要的资金支持。
（三）系统思维，推动设施和服务全面提升。一是优化基础设施建设。城市更新是解决城市发展中的突出问题和短板、提升人民群众获得感幸福感安全感的重大举措，也是提升城市魅力和品质的重要手段。在实施城市更新的过程中，务必坚持以人民为中心，聚焦多元价值理念，更加关注居民公共利益需求，在解决好居住、就业、教育、医疗、养老等群众关心的实际问题，完善水、电、气、路、管等公共服务设施和配套水平方面持续发力。二是注重文化传承。城市历史文化是城市内涵、品质、特色的重要标志。城市更新中要妥善处理好保护与发展的关系，注重推动城市更新与文化传承的融合发展，尊重、保护和延续城市文化脉络，特别注重对历史建筑的修缮和维护，保持原有城市历史文化遗存的真实性、整体性和可持续性，不断挖掘城市文化资源、阐释城市文化价值、塑造城市文化品牌，同时将现代元素与传统文化相结合，实现城市功能的提升和文化传承的双赢。三是注重品质提升。要坚持打造"有品质"的城市理念，在"做优生态、做强功能、做美空间"上不断发力，全方位提升居民生活质量、人居环境质量和城市竞争力。要站在人与自然和谐共生的高度，加强生态修复，保护生态环境基底，塑造自然、生态的城市整体格局。要打造若干重点公共空间，通过点面结合方式，大力实施城市"增绿"等工程。
（四）问题导向，实现智慧和精细城市管理。实现城市更新效果长久保持，必须坚持精细化、智能化、长效化城市管理，以绣花功夫管理城市，推动城市功能不断完善，为城市更新与城市建设提供机制保障，不断提高居民生活幸福感。一是开展城市体检。统筹城市建设发展的经济需要、生活需要、生态需要、安全需要，有针对性开展城市体检工作。从构成城市安全风险的各类要素入手，对涉及城市安全发展的各项指标进行系统梳理，进一步完善城市体检指标体系。开展城市体检工作中要坚持政府主导多方参与的工作机制，动员群众参与城市体检问卷调查，倾听人民群众对城市发展与空间建设的需求与建议。加强城市体检结果运用，把城市体检发现的问题作为城市更新的重点，聚焦解决群众急难愁盼问题和补齐城市建设发展短板弱项，有针对性地开展城市更新，实现城市人居环境的改善。二是推动技术赋能。探索城市大脑运营机制，完善数据隐私保护和信息安全相关机制，建设基于城市的大数据中心政务大数据平台，统筹行政管理资源和社会管理资源，促成城市管理各专业部门、各层级之间的良好协同关系，推进数据汇集共享，以丰富的系统数据提升监测预警能力，实现城市治理"一网统管"。推进"数字＋"交通、医疗、旅游等场景建设，促进重点领域数字化运用，提升城市基础设施和公共服务智慧化运营水平，为城市更新提供智慧支撑。三是实现多方共治。压紧压实城市更新项目责任链条，健全管养机制，建立城市更新事前、事中、事后的全过程监管，确保上下贯通、协调联动，持续营造整洁、和谐、有序的城市环境。推动齐抓共管，有效整合民政、住建、人社等部门基层治理的资源，形成工作联动、问题联治、平安联创的治理格局。充分发挥各类治理主体和各层级党组织的积极作用，融入职能部门、社会组织、企业、居民等多种治理资源，形成"协同共治"治理模式，实现多方参与、共治共赢，为城市更新构建有归属、有温度、有活力的城市管理模式。