关于XX区建筑退让地自行设置停车场（位）问题的调研报告

关于XX区建筑退让地自行设置停车场（位）问题的调研报告

近年来，XX"二次城市化"按下"快进键"，城市更新步伐加快，停车供需矛盾扩大。十年净增常住人口XX人，2023年，城镇、农村常住居民人均可支配收入分别增长XX％和XX％，汽车保有量不断扩大，已超XX万辆。与此同时，集商贸、文化、娱乐和居住为一体的复合型新兴商业社区蓬勃发展，车位有限，无法满足人民日益增长的停车需求。"车位小事"是民生大事，加强停车管理作为解决"停车难"问题的重要途径，对于规范泊车管理、提升城市形象品位具有重要意义。

在城市停车管理的过程中，存在着一处"灰色地带"，即利用建筑退让地进行收费的停车位。退让地范围内的停车位分为三种：规划时图纸上标明与建筑配套的停车位、政府部门为解决停车难问题而设置的停车位、建筑退让地产权单位自行设置的停车位。推动建筑退让地自行设置停车场（位）问题的解决，有利于提升城市管理精细化水平。

为此，我们采用实地观察法、访问调查法、典型调查法、文献调查法等，通过小组集体走访XX综合行政执法局、XX市XX公共停车管理有限公司、XX治堵办，实地考察建筑退让地自行设置停车场典型案例，全面摸清了XX区建筑退让地停车面上情况及其成因，基于此次调研针对性地提出解决该问题的对策建议。

一、我国现行法规标准等文件关于建筑退让地的规定

通过梳理我国现行法规标准等文件相关规定，明确建筑退让地的定义、功能、所有权问题。此处对于专业名词进行解释，方便后续阅读。

（一）建筑退让地的定义

为不影响后续阅读，此处引用相关法规明确建筑退让地的定义。《民用建筑设计统一标准》（GB50352－2019）明确规定道路红线、用地红线和建筑控制线的定义，道路红线是指城市道路（含居住区级道路）用地的边界线；用地红线是指各类建设工程项目用地使用权属范围的边界线；建筑控制线是规划行政主管部门在道路红线、建设用地边界内，另行划定的地面以上建（构）筑物主体不得超出的界线。

一般来说，道路红线与用地红线重合，建筑控制线退出用地红线一定距离。从上述三线的定义来看，道路红线以内为城市道路，道路红线至建筑控制线这块区域为建筑退线区范围，本文所说的就是建筑退线区这个区域。

（二）建筑退让地的功能

建筑退让地，具有空间分区、城市景观布置、人流物流疏导、消防安全布防功能。其介于城市道路与建筑之间，在公共开放空间（道路）与相对私密空间（建筑）之间起到连接作用，降低道路交通噪声污染，增强道路采光；美化街道空间，展示城市文化生活；保障交通有效视距，有效避免交通事故；消防员在必要时刻进行登高作业，抢救人员，扑救火灾。

（三）建筑退让地的所有权问题

根据《中华人民共和国民法典》第二百七十四条规定，建筑区划内的道路，属于业主共有，但是属于城镇公共道路的除外。建筑区划内的绿地，属于业主共有，但是属于城镇公共绿地或者明示属于个人的除外。

依据《XX城市道路两侧退让地管理办法》，用地红线内的所有面积，都是用地开发商的。用地红线是围起某个地块的一些坐标点连成的线，红线内土地面积就是取得使用权的用地范围。建筑红线也称"建筑控制线"，是指在城市规划管理中，控制城市道路两侧沿街建筑物或构筑物（如外墙、台阶等）靠临街面的界线，任何临街建筑物或构筑物不得超过建筑红线。规划部门根据征地红线及环境划出用地红线，其建筑退让具体数字参考规划局的规定。

二、XX区建筑退让地自行设置停车场（位）的问题及影响

调研小组获悉建筑退让地自行设置停车场（位）的信访纠纷后，走访处理过类似案件的负责人，了解案件由来、处置情况，实地观察XX路、XX路、XX路、XX路等路段，观察XX余个典型停车场（位）设置地，明确当前建筑退让地自行设置停车场（位）存在权属认知不清、管养职能推诿、多方利益冲突、擅自围栏收费、执法处境"尴尬"、影响城市形象六个问题。

（一）权属认知不清

建筑退让地管理人身份"捉摸不定"。根据《中华人民共和国民法典》，建筑区划内的道路、绿地，属于业主共有。然而业主方可自行选择是否移交给相关部门，建筑退让地管理人身份的可变性导致其管理混乱，有的地段甚至成为"盲区"。目前，XX区部分建筑退让地由业主自行管理，部分退让地由执法局管理。其中业主自行管理并设置停车场（位）的情况又分为以下三种：免费向社会公众开放、自行收费、引入停车公司合作收费。

（二）管养职能推诿

业主承担建筑退让地管理养护责任时"避重就轻"。依据《XX区城市道路两侧退让地管理办法》，对于已经形成的建筑退让地空间，在所有权不变的前提下，临路项目产权单位可向道路管理机构移交城市道路退让地范围内的各类城市公共基础设施使用权和场地管养职责（不含地下管线及埋地构筑物），不移交的退让地应由产权单位业主自行或委托物业管理公司对其进行日常养护管理工作，日常养护管理工作应符合《XX市城市市容和环境卫生管理条例》及城市管理部门的管理要求。现实中，部分业主在建筑退让地范围内自行设置停车场（位），"享受"停车收费带来的收益，却不愿扛起养护管理责任的"担子"，原地"等待"政府部门开展市政基础设施巡查维修活动时"兜底"。

（三）多方利益冲突

部分村老年协会与小区业主委员会之间"貌合神离"。以XX区XX街道XX小区（原XX村村留地）为例，其北面及周边的公共停车区域，有几位年长的"收费员"长期在此收费，但周围并无收费告示。XX村以"此为店面配套停车位"为由，收费后增加村民收入。依据《中华人民共和国民法典》，XX小区北面人行道上的建筑退让地属于小区全体，需经过业主大会决定小区建筑退让地的管理方式。目前，小区业委会与村负责人协商未果，两位村内的年长"收费员"仍在此收费。类似这种擅自设立的收费停车场，未经行政执法部门备案审批，既没有收费道闸，也没有收费告示牌，群众一打开车门却有"收费员"来收费，不愿交钱又无可奈何，易产生纠纷。XX年，区行政执法局接到群众关于XX村违规收取停车费的投诉。根据群众反馈，与XX村两委进行沟通，"成功"处理此事。然而好景不长，没过多长时间，违规收费现象又"死灰复燃"。

此外，小区外侧裙楼多为门面房，停车对店面会有一定程度的遮挡，影响人员通行、货物装卸、店铺经营，商铺经营户对门前人行道停车存在排斥心理，与建筑退让地产权单位之间亦存在矛盾。

（四）执法处境"尴尬"

执法部门介入村委会自行设置的停车场（位）管理时"左右为难"。原则上，村居自行设置、管理、养护停车场（位），执法部门本不应在此类地段执法，但部分停车场（位）划线不符合规范，停车场（位）管理人员疏于指挥引导，停车杂乱无序，影响市容市貌，执法部门不得不行使职权。

（五）擅自围栏收费

部分村老年协会或小区业委会"我行我素"，未经合法手续，擅自设置钢管护栏、升降栏杆、门径道闸等设施圈定收费。依据《中华人民共和国民法典》第二百七十五条、《城市道路管理条例》第二十二条、《XX市城市市容和环境卫生管理条例》第十一条，建筑退线区未移交给相关部门前由投资建设单位负责；移交给相关部门后由有关行政主管部门按照各自职责负责；如若移交给相关部门后业主共同决定停车收费的，按照"谁获利谁负责"原则，改由业主负责并报街道办事处监督管理。建筑退让地产权单位若确需更改停车位费用属性，需经合法手续，报有关部门进行备案，街道办事处监督管理。以XX小区为例，其外围停车场（位）原先由XX区综合行政执法局划定，提供免费开放停车服务，后老年协会擅自设置电子停车围栏，设立收费公示进行收费。

（六）影响城市形象

部分小区建筑退让地范围内市政绿化遭破坏，却"无人问津"。出于小区业主停车需求，部分小区业委会免费开放建筑退让地内的停车泊位，在这个过程中未产生经济收益，物业费的开支未列入管养退让地项目，无法安排人员日常管护，导致小区退让地内绿化植被枯死，路面长时间塌陷，临街店铺前机动车和非机动车无序停放，"僵尸车"成顽疾，影响群众出行及市容市貌。

三、XX区建筑退让地自行设置停车场（位）问题的多维成因

引发XX区建筑退让地自行设置停车场（位）问题的原因是多方面的，归纳起来主要有顶层设计欠缺、备案流程空白、违规整改困难等原因。

（一）顶层设计缺乏，统筹规划不足

现存法律法规均无对建筑退让地的停车场（位）管理问题做出明确规定，更无相关罚则。《城市道路管理条例》、《建设工程质量管理条例》、《XX省城市景观风貌条例》分别对城市道路管理、建设工程活动、景观风貌设计做出详细规定，《XX省城市道路管理办法》中明确"路面边缘至现有合法建筑物之间的土路"属于"道路设施"，但并未进一步明确建筑退让地如何管理，《XX市城市市容和环境卫生管理条例》更多涉及建筑退让地范围内违法设置设施的处罚，《XX市城乡规划管理技术规定》仅明确建筑后退道路红线的最小距离等数据指标，依据《XX市物业管理规定》，执法部门仅能从合同履行、维修基金合法使用等方面监督管理，无法有效监管共有经营收费停车场的维护等事项。

（二）备案流程空白，体系尚需完善

相关部门缺少备案流程，小区业委会利用建筑退让地规划停车场（位）合法收费难实现。依据《XX区城市道路两侧退让地管理办法》第九条，对确有需求且符合规划要求，并满足停车场改造和差异化停车收费条件的，经相关部门审批，按照机动车停车场地设计标准进行改造。目前，相关部门对于建筑退让地自行设置停车场（位）管理仍处于研究探讨阶段，并未制定详细的备案流程规范。即便业主想要进行备案以使停车收费合法化，但由于各部门因职责不明、法律未明确一直无法进行备案。

（三）执法缺少依据，违规整改困难

针对建筑退让地停车场（位）违规行为，执法环境不乐观。部分退让地停车场（位）存在违规现象，如围挡放置不合理、私设道闸等，本应按《XX城市道路两侧退让地管理办法》整改，而在实际操作过程中，部分村委、业委会整改态度不积极，整改效果并不理想。目前，擅自利用建筑退线区停车场收费的情况十分普遍，但因法律不明确，主体难确认，易形成违法"钉子户"，增加执法难度。

（四）停车收益有"我"，担责时刻隐身

部分业主对停车收益"郑重其事"，对日常养护管理工作"置若罔闻"。依据《XX区城市道路两侧退让地管理办法》，对于已经形成的建筑退让地空间，在所有权不变的前提下，临路项目产权单位可向道路管理机构移交城市道路退让地范围内的各类城市公共基础设施使用权和场地管养职责（不含地下管线及埋地构筑物），不移交的退让地应由产权单位业主自行或委托物业管理公司对其进行日常养护管理工作，日常养护管理工作应符合《XX市城市市容和环境卫生管理条例》及城市管理部门的管理要求。部分业主缺少社会责任承担意识，只管收益不管维护，而执法部门只能依据《物业管理条例》、《XX市物业管理规定》等规定，仅从合同履行、维修基金合法使用等方面监督管理，无法切实监管共有经营收费停车场维护等合同模糊规定的事项。业主在享受停车收费带来的收益时以"管理人"身份自居，而落实具体管养责任时又变成了"政府责任"，最终维护工作由政府部门在文明创建城市期间开展专项整治时"兜底"。

四、对策建议

综合分析XX区建筑退让地自行设置停车场（位）问题及原因，结合XX区实际，为规范建筑退让地停车管理，现提出完善顶层设计、梳理明确情况、完善备案流程、明确养护责任、完善智慧城管五条建议。

（一）完善顶层设计，执法有据

制定完善XX市机动车停车场（库）建设管理办法，构建退线区停车社会共研共管共治格局。与当前建筑退让地停车场（位）管理较为规范的城市进行沟通交流，学习其管理实践经验，参考《杭州市机动车停车场（库）建设和管理办法》，制定实施XX市机动车停车场（库）建设管理办法，促进我X建筑退让地自行设置停车场（位）的规划、建设和管理。同时，根据新修订的《中华人民共和国行政处罚法》，针对建筑退线地停车场（位）管理养护问题，及时更新《城市道路管理条例》《城市市容和环境卫生管理条例》等法律法规。

（二）梳理明确情况，监管有力

开展XX区内建筑退让地停车场（位）摸排行动，精确掌握退让地停车场（位）基本情况，建立完善摸底数据台账。建议由执法局牵头，联合发改、公安局、自然规划管理局、建设局、市场监管局等部门，通过规划图纸、移交情况、业主报告等资料，全面铺查XX区内设置停车泊位的建筑退让地及村留地，明确停车管理的主体、职责和范围，明确其是否存在违规划线、私设道闸等情况。同时，完善监管制度，加大惩处力度，立案查处建筑退让地范围内擅自设立、更改、破坏基础设施的行为，做到违法必究、执法必严。

（三）制定备案指南，流程有序

多部门联合，深入调研论证，出台XX市机动车停车场备案指南。建议由XX牵头，联合综合行政执法局、发改、公安局、自然规划管理局、市场监管局等部门，依据《XX区城市道路两侧退让地管理办法》第九条，制定完善、详细的备案流程，对停车场经营管理提出具体要求，明确停车场备案依据、备案材料、备案流程、停车场运营管理要求等，实现有序备案、高效管理。

（四）明确养护责任，管理有效

充分发挥督查考核"指挥棒"作用，明确不移交的退让地产权单位的停车秩序管理责任。完善《XX市物业管理条例》，建立健全建筑退让地养护管理考核细则，明确其应及时更新、维护智能停车设施，明确退让地范围内植被绿化、道路设施维修、维修期限等标准要求。同时，公安机关交通管理部门、执法部门等应通过监管、教育等方式，依法依规协同参与退线区范围停车秩序治理，共同维护城市管理秩序。

（五）完善智慧城管，科技助力

加强科技投入，完善智慧城管系统，形成创新涌现的智慧城市生态，实现更好的公共服务。依托数字智慧系统和执法记录仪等技术手段，加强科技执法；强化部门联动，努力实现部门间数据资源共享，为执法取证提供有力保障；研究适用领域和范围，通过编辑典型案例、制定相关规定，规范明确执法流程和相关要求；配套推进信用体系建设，以点带面，教惩结合，提高执法效能。