涉法涉诉信访事项原因分析兼谈信访制度问题及工作建议

涉法涉诉信访事项原因分析兼谈信访制度问题及工作建议

作为人民群众重要救济途径的信访机制，在学术界一直颇受争议，有学者（特别是法学界学者）认为，在当前社会高速发展的大背景下，面对越来越复杂的群众矛盾、群众与政府矛盾，信访途径的救济方式显得过于原始和落后，特别是对于本文着意探究的涉法涉诉的信访事项的处理，缺乏明确的法律法规支持，甚至在某些极端情况下还可能出现政府打压信访群众的情况，会进一步引起"滚雪球"似的效应，将小事变成大事、将一件事变为多件事，对依法治国的推进不利，从而建议废止信访制度；另有学者（主要是偏重于政策国情研究的学者）认为，我国的法制化建设还不健全，人民群众的普法教育还达不到能够正确运用法律维护自身权益的水平，而且司法腐败情况还未完全根除，执法队伍素质还有待提高，兼之通过法律途径反映解决问题手续较多、成本较高，多不为群众采纳，因此在现阶段，信访途径仍然是我国不可或缺的救济途径。即使是涉法涉诉的信访事项，依然可以通过非诉途径予以解决。

2022年2月25日，由中共中央、国务院发布，于5月1日正式实行《信访工作条例》；2022年10月，在党的二十大会议上，习近平总书记在讲话中指出："在社会基层坚持和发展新时代'枫桥经验'，完善正确处理新形势下人民内部矛盾机制，加强和改进人民信访工作，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，健全城乡社区治理体系，及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。"事实表明，信访工作并未被废止或者弱化，反而在一定程度上得到了加强，这似乎印证了后一种观点。

我国的信访一般以1951年政务院（即国务院）发布的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》作为确立的标志，其实，这种极具中国特色的信访制度在我国有着悠久的历史，最初起源可以追溯于古代的直诉制度，大家广为熟知的敲登闻鼓、拦皇帝车架、上书陈情其实就是直诉制度的表现。新中国成立后，信访制度作为党与群众保持血肉联系的重要途径，成为党的群众工作重要组成部分，是民意上达的重要方式之一。但是随着经济社会的不断发展，信访成为群众表达诉求、反映问题的渠道，现在信访的职责范围早已远远超出了当初设立时的初衷，信访人将各级信访部门视为一级裁判机构，并将解决问题的期望寄予信访部门，但这恰恰是信访部门所不具有的职能。

与之相反的则是法律在信访人之间普遍不具备应有的"公信力"，涉法涉诉信访事项的信访人在被引导通过法律途径解决时，大多明确表示"不走法律程序，要求政府解决"，这种"信访不信法"的情况，对信访工作来说无异于"重病沉疴"，对于这种情况的出现，本文努力结合信访工作一线实际情况，探究涉法涉诉信访事项的成因，并尝试寻找一条未来信访工作机制的发展前景之路。

一、信访人"不信法"的原因分析

我国的依法治国方略自1978年十一届三中全会开始正式拉开帷幕，在市场经济、民主政治、人民文化发展等多方要求下，我国法治体系不断完善，已初步形成了在中国共产党的领导下的中国特色法律体系，已经基本涵盖了人民生活、政治经济、文化发展各个方面，但是在具体事项的处理上，还存在认识上、程序上、执行上等各个方面的问题，并不被当事人所采纳，当事人更倾向于采取信访途径反映诉求，成为一名信访人甚至信访老户的原因，综合起来一般有以下几种情况。

（一）信访人不懂法与不信法

第一个原因在于法律大环境建设不足。与我国悠久的历史以及长期以来养成的"关系网"的实际情况，在人民群众之间解决问题的第一想法仍然是找熟人、托关系，缺乏将法律作为维权武器的觉悟和想法，与之相适应的社会现象就集中表现在将"找政府"作为解决问题的首先途径。根据笔者从事基层接访经验来看，面对众多涉法涉诉的信访问题，向信访人说明该事项应当通过法律途径反映、引导向人民法院提出诉求时，信访人说的最多的一句话就是"我们老百姓又不懂法"，由此可见，参与涉法涉诉信访的人民群众多半仍处于"法盲"或者"半法盲"的状态，尚无法顺利运用法律途径表达诉求、使用法律武器维护权益的意识和能力。在全社会全领域没有树立起法律这杆大旗，没有树立通过法律解决问题的导向，这是造成涉法涉诉信访量逐年增加的最根本的原因。普法教育之路在我国仍然漫长而艰难。

第二个原因在于人治色彩过重。中国历来有"找青天"的惯例，古代的投匦、邀车驾、登闻鼓、立于肺石、诣阙诉冤等制度一般可以视为信访制度的一种雏形或前身。尤其是作为直诉制度的诣阙诉冤，某些案情重大和冤抑莫伸者，可超出一般受诉官司和申诉程序之范围，直接向最高统治者陈诉，直诉制度属于古代冤案救济制度的一种，它是一种与古代法定的复审复转制度相区别的非正常程序的上诉制度，在现代则从某种角度表现为进京上访，本质上仍然属于对于人治的信仰，而非对于法治的敬畏。即使在改革开放以来，中国特色社会主义建设进入新的历史时期，关于人治与法治的讨论一直在持续。从治理方式上看，法治和人治作为治理社会的两种方式，体现的是两种不同的法律文化，法治强调的是法律、法规、规则的权威，采取运用法律治理国家，因而稳定、统一、权威，由于法律以国家强制力作为保障，可以有效制止和预防犯罪，保证社会秩序稳定；人治则在社会的治理中更倾向于人的能动性和权变性，通过人掌握的至高无上的权力治理国家，因而体现出了随意、多变的特点，容易滋生武断和专权，保证不了社会的稳定。目前在我国法律制度建设还不完备的情况下，特别是在基层、在农村，人治的色彩依然很浓厚，个别村镇干部无视党纪国法，在自己的管辖范围内一手遮天，利用手中的职权胡作非为、徇私枉法的情况屡见不鲜，这也直接导致了大量涉法涉诉的信访事项集中爆发。比如笔者所在的L区N镇，其中一个村庄三批人各自轮番上访，举报另两派人村贪污村集体资产，镇上却迟迟不能拿出果断的解决方法，在合理程度的怀疑下，不排除上下勾结、从中谋取私利的情况发生。

第三个原因在于司法队伍建设问题。司法队伍建设是完善司法制度、解决涉法问题最根本的途径，笔者认为目前面临的问题主要是三个方面。一是人力有限而案件太多。根据笔者与L区人民法院沟通得知，2022年度该法院共审理各类案件达9000余件，其中仅运用速裁程序审结的案件就达3000余件，海量的案件数对于一级基层法院来说工作强度不可谓不大，案件积压直接导致了通过法律途径反映诉求无法在当事人预期的时间内收到符合其诉求的答复。二是直接或间接从事司法工作的人员专业素质还不够。包括公检法及司法局、律师队伍能力素质还不足以应付当前复杂的矛盾问题，著名学者柏浪涛说我国现在的法律职业资格考试难度仅仅"相当于德日普法教育水平"。三是司法腐败问题让群众望而却步。随着改革开放的推进和市场经济的发展，司法腐败问题层出不穷，初期还只是表现在个别低级、地方的司法机构及职员层面，后来集中在高层法官乃至院长等真正掌握法律武器的人群，甚至深化到包括公安领域在内的刑讯逼供、集体腐败、串通犯罪等更大范围的程度。由此造成的冤假错案根源，损害了人民群众的利益，严重影响到了社会主义社会的公平正义，也影响到党的执政能力建设和党和政府的威信。虽然自党的十八大以来，我们党和国家空前的反腐败力度，司法面貌已经焕然一新，但是前期司法腐败导致的巨大的不良社会影响的惯性力是持续的、短时间内无法消除的，要重建司法公信力任重而道远。

（二）法律不支持信访人诉求

涉法涉诉信访事项有部分是由于在现行的法律条款中无法找到支持的依据，或者无法找到对已方有利的依据，该类事项大多已由法院作出裁判而该裁判显然未能如信访人之愿，例如L区信访人王某某，因其配偶边某某（前L区城建局工作人员）在某项工程中存在违法情况而被审查起诉，经审理后判处有期徒刑一年宣告缓刑一年，边某某不报一审判决，向市中级人民法院提起上诉、向省高级人民法院提起申诉，最终维持了判一缓一的判决。王某某、边某某经法律途径申诉无法达成自身目的，转而通过信访途径反映希望改判无罪的诉求，进而又提出退回没收的2000元钱（经法院核查系项目部总经理宴请边某某时，边某某收受的2000元购物卡）、为其子边小某安排公务员身份等不合理诉求，已形成事实上的缠访。由于司法的独立性，我国政府不允许通过任何行政手段干预法院判案，对于已经审结的案子有其固定的、有限的救济途径，当这些途径行使完毕后，该案即成定论。这对涉案的信访人来说无疑是不能接受的。另外，法院一般都设有自己的信访部门，但是可想而知，法院的信访部门对信访人反馈的诉求处理力度，显然无法与本院判决抗衡。

（三）法律不足以满足要求

部分涉法涉诉的信访事项有明确的法律规定，成本也都是可以预见的、在可接受范围内的，即所谓"必赢"的官司，但是当事人却依然不会通过或不会完全通过法律途径表达诉求，该类事项以工伤工亡赔偿、财产分割等事项为多。以2022年为例，L区发生多起工亡事故中，比较典型的陈某诉求其父工亡赔偿事项中，按照赔偿标准，如按正式职工计算，应当给予一次性工亡补助金948240元（按照2021年度全国平均工资47412元的20倍）、丧葬补助金53268元（按山东省2021年度运输业年度平均工资106536计算6个月）、供养亲属抚恤金无（供养亲属抚恤金按照职工本人工资的一定比例发给由因工死亡职工生前提供主要生活来源、无劳动能力的亲属，该案中陈某不符合该项条件），共计应予以发放1001508元；可是在后续核查结果显示陈某父并非正式职工，而是临时承揽的零工，赔偿数额自然无法按照上述标准，但陈某在信访中显然不能满足于上述数目，初次信访要求的数额是200万元，后续经过沟通协调，要求降低到150万元，陈某携其家人又几次到L区集体信访，L区信访局很艰难地协调用工方、属地街道办事处，最后将赔偿数额定在了120万元（该款项由街道办事处出于维稳需要出了大部分，用工单位出了剩余的部分），分三次予以付清，终于了结此事。再如另一起离婚案中，L区Z街道办事处女方李某某与其配偶共同居住的房屋登记在男方父母名下，无法认定为夫妻共同财产，因此在判决中未给予李某某分割房产，李某某虽极力主张涉案房屋的建设系夫妻双方共同出资，但苦于无法提供任何证据，"口说无凭"之下，法院未能支持其诉求，从此李某某走上信访之路，为化解此事，L区及属地街道办事处曾经给予过李某某置房居住、优惠购房、介绍工作等等十余套解决方案，但李某某均未答应，为其介绍的工作也在两个月后因嫌累辞职，现在作为一名信访史长达十余年的老户，坚持着其"分配大产权房、照顾生活、为其独生女安排工作"等政府无法答应的要求，奔走在街道、区、市、省、国家各级信访部门之间。

（四）法院判决无法执行

"执行难"问题是全国司法领域面临的老大难问题，2021年最高人民法院出台了《关于进一步完善执行权制约机制加强执行监督的意见》，该问题可望得到一定程度的解决，但是在中央的信念力度贯彻到基层之前，势必还会面临一段时间的艰难期。此类事项在L区涉法涉诉信访事项中占比较多，例如2018年L区N镇鹿某某因张某某非法行医致父亲鹿大某死亡一案，区检察院以非法行医罪向区人民法院提起公诉附带民事诉讼，后检察院以证据不足撤回公诉，但是保留附带民事诉讼，经法院审理，张某某在无行医资质的情况下错误用药致人死亡情况属实，赔偿鹿某某67万元，同时查封张某某机动车一辆、房屋一栋，后因该赔偿款项无法执行，鹿某某及其母亲吴某某、祖母等人至张某某家讨要，因鹿某某祖母年事已高，情绪激动之下当场猝死，吴某某抓住此事反告鹿某某非法侵入住宅，截至本文成稿之日，非法侵宅一事已由L区检察院提起公诉，尚未开庭，但也正是因为此事导致鹿某某对讨要赔偿款项更有顾虑。再如L区F街道张某某诉梁家庄某工程欠款案，经法院判决施工方应当支付张某某36万余元，但是自判决后至今已一年多，欠款无法执行。该类事项不胜枚举，正是因为这种"打赢官司拿不到钱"的情况，让人对法律的信任"更下一层楼"。

（五）诉讼成本过高

继"我们老百姓又不懂法"之后，使群众拒绝法律的第二大原因是"我们老百姓打不起官司"，这又是一个令人心酸的现实，因为普法程度的低下，广大人民群众无法通过自我辩护达成维护自身诉求和权益的最终目的，从而导致法律从业者（实际上就是律师群体）牢牢掌握了法律武器的太阿之柄。从物质成本来讲，一件数额较大的民事官司往往要面临律师费、诉讼费、保全费、鉴定费等等费用；数额较小的标的数额往往与需要付出的律师费不相上下，诉讼之路一旦开启，所要付出的成本往往是一开始无法预见的，这也造成了部分当事人在诉讼之路上半途而废，转而通过信访继续反映，相比来说，信访的成本相对要小一些且可预见，这在下文会有较为详细的分析。从时间成本上讲，漫长的诉讼时间线也让人望而生畏，从文书起草、立案、诉讼主体身份确认、诉讼案由是否正确、证据搜集、开庭、审查是否过诉讼时效等等，每一步都有严格的法律规定的时限，由于上述所讲的法院面临的巨大案件压力，在实际工作中倾向于最长的时限，从受理到审结往往需要3至6个月，不服一审结果的再提起二审、再审或者检察院抗诉等程序，还需要更多的时间。对于"信访老户"来说，时间成本从表面来看两种途径似乎是不相上下的，但是法律上规定的时限执行是有强制力的，超过时限后此途径即告"关闭"，但是信访不同，在受理、办结、复查的明确时限之外，重复信访的往往需要重新计算时限，且重新计算没有次数限制，该问题在下文再行分析。

二、信访制度的优势

相比于上述法律途径的种种不便，信访制度虽然多受诟病，但即使是持有该观点的学者也不得不承认，信访制度在现行国情之下仍然有着相当的生命力，也更为广大群众所接受、所选择，涉法涉诉当事人最终成为信访人，主要考虑到对其自身来讲，信访有着法律途径暂时无法比拟的优势。

（一）程序的简单易行

与步入法律途径之后的诉讼之路相比，信访途径的开始极为简单，目前在我国，国家、省、市、区县都设置有信访局，在街道办事处或镇上设置有信访办公室，都属于《信访工作条例》中规定的信访人依法反映信访问题的地点，信访人到上述机构反映问题时，只需要携带自己的身份证件、填写一张属于自己的登记表，信访部门应当按照条例的规定将信访人反映的事项转交相关责任单位，责任单位则应当在15日内作出受理或不予受理告知，若受理的信访事项，一般在受理后60日内即行办结（特殊情况下经申请可延长至90日），待责任单位出具处理意见书之后，如信访人对处理结果不满可以在30日内向上一级行政主管部门或本级人民政府提出复查，在上述15日、60日或30日（均为自然日）内的工作时限中，信访部门或责任单位会以各种形式与信访人沟通了解情况，努力想方设法推进矛盾问题化解，对信访人来讲也是一种心理上的安慰。对于信访人来说，整个信访程序中的核心工作就是坚持自己的诉求，无论合理与否地要求政府解决，特别是2023年以来由市到区推广的信访部门帮办代办制度，为每一件信访事项指定一名帮办代办员，用以代替信访人向责任单位催问进度、询问堵点、想法解决，而不像法律诉讼过程中所做的工作那么多。几乎可以忽略的准入机制、简单易行的程序成为了广大人民群众一开始选择信访的重要原因之一。[!--empirenews.page--]

（二）专业知识要求低

上文分析过，鉴于普法程度的不完全不深入，在我国的各类诉讼中几乎全部依赖于律师代理，符合一定条件的案件即使当事人不委托律师，司法机关也会指定律师代理或由值班律师提供一定的法律咨询，信访则与之完全不同，通过信访途径反映问题，不需要任何专业知识，甚至应当熟知和掌握的政策法规亦不需要达到此程度，因为从信访部门的职权范围分析，它不可能通晓政府各个部门发布的浩如烟海的政策，而只能根据信访人的要求，将其反映的问题转交到有权处理的政府或政府部门，即所谓的责任单位，由他们负责解释或处理，信访部门则完全不负有处理的责任和职权（这也是信访制度本身的问题之一，下文会有详细的分析）。信访不存在像律师那样的代理问题，但可能存在委托或代办的情况，而被委托人或代办人，亦不属于任何对专业知识有要求的人，而仅仅是愿意帮助办理、能正确表达委托人诉求的人即可。专业知识要求的下限低也变相促进了信访人在信访这条路上的坚持，信访人只需要将以自我视角所观察到、自我意识所思考到的情况表述清楚，然后不断地提出诉求（合理或不合理均可），政府就不能像法院那样将其拒于门外--这是党的群众工作所不能容忍和允许的。

（三）成本有限和可预期预见

成本问题也是信访人做出选择的重要因素，甚至对于某部分信访老户来说，是最能影响其选择的因素。在L区，来区信访局走访的群众中，60岁以上的老年人占比超过50％，重复信访事项的信访人上述比例甚至达到80％以上，30岁以下的年轻人则属凤毛麟角，占比不超过9％。在上述人群到街道、镇政府上访过程中成本所要付出的成本只有1至3小时时间，交通成本、食宿成本为零；到L区信访局上访的时间成本则可能会在1至6小时，交通成本仍旧为零，而根据笔者对来区上访的群众接谈调查，最大的物质成本则是午餐费用，约有50％的上访群众会在外用餐，平均花费大约在5至20元左右；到省、市上访的，时间成本可能需要在4至10小时，交通成本为零，午餐费用的花费要多一些，平均约在10至50元左右；进京上访的成本较高，但是根据部分"精研此道"的上访老户，在不乘坐高铁、出租车的情况下，进京上访一趟的交通成本可以控制在280元以内，鉴于国家信访局门前排队较长的情况，食宿成本则可能在100元至300元左右，不超过600元的付出对于进京上访一次所带来的巨大收益来说，足够使他们趋之若鹜了。与法律途径所要提前付出的律师费、诉讼费等"先拿钱再办事"相比，信访途径的成本在一次性信访中所占的优势明显，综合考虑重复多次上访，上述成本可能会翻几番，但是信访老户对其在信访中已经付出的时间、精力、物质成本有一种近乎执着的念头，而且多是在上文已经分析过的法律不支持等其它情况的，抱着"一旦能引起领导重视就能获得巨大利益"的心态，支持着他们在这条路上越走越远。

（四）灵活性更强

在法律途径中，当事人要提起诉讼要经过多方严格审查，需要符合的条件有：①原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；②有明确的被告；③有具体的诉讼请求和事实、理由；④属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。与之相对的，信访人在通过信访途径反映问题表达诉求时，上述条件要求均有放宽：不要求信访人与反映的事项有直接的利害关系，甚至与本人无关的事也可以"意见建议"的范畴纳入信访，例如L区重修中央主干路项目中，对于移栽绿化树林、草坪及市政管线等问题，区信访局就多次收到群众来访来信或通过网上信访、人民网留言等方式提出保护古树、规划管线等合理化建议，对项目的推进提供了很好的辅助决策作用。再如，Z镇丁某某对其叔伯哥哥的房产处置问题、M镇苏某某对其哥哥误食有毒食品死亡医闹问题等等，在对这些问题进行一些浅显的分析可以得出结论，看似无关的表象背后都是利益的牵扯，上述两项信访事项中，丁某某的叔伯哥哥所居房屋系村集体所有，丁某某以哥哥没有子女为由想要继承该房屋；苏某某的哥哥系半精神病人，未成家，无第一顺位继承人，苏某某如因此事向医院讨要到赔偿，则可全部由其本人受益。此外，在我国，通过法律途径解决问题原则上要受到两审终审制度的约束，两审之后即为定论，而信访则无此类要求，2022年度，在L区重复信访次数最多的梁某某（其事项在后续信访工作的缺点中会有详细介绍）有高达78次信访记录而无法终结。

对于行政主体也即各级政府部门来说，信访作为党的群众路线工作的重要途径，发挥着紧密联系群众的纽带作用，在提升群众参与、倾听群众心声、征集群众意见、接受群众批评监督各方面仍然发挥着巨大的作用，在社会事务的实施和监督中，发挥着人民群众"好客服"的作用，发挥着社会问题"照妖镜"的作用，发挥着政策制定实行"导向标"的作用。另外，由于信访部门之外的其他政府或党委部门普遍缺少有力的直接听取群众声音的途径，因此可以说，在目前情况下，信访在解决问题、化解矛盾等方面可能存在一定程度的乏力，但在协调统筹等功能上仍然发挥着不可替代的作用。

三、信访制度本身存在的问题

中国社会科学院农村经济发展研究所的于建嵘教授，在深入信访一线、经过二十多年的调查研究工作之后，于2018年提出了废除信访制度的主张，但是该项主张显然与我国现行行政体制并不十分契合，2022年新颁布施行的《信访工作条例》也似乎是反驳了该主张。该主张虽未被我国政府所接纳，但也并非全无道理，甚至可以说在某些角度真实地揭示了现行的信访制度的一些弊端，非常值得思考。笔者根据自己从事信访工作的经验和理解，特别是针对一些涉法涉诉信访事项的处理，试图总结出一些信访制度本身存在的问题，意在裨补阙漏，更好地化解矛盾、维护社会稳定。

（一）责重而权轻

这可能是信访制度最被人所诟病的问题，信访部门本身没有解决问题的职权和能力，而只是负责转交和督办，对于信访人提出的诉求，信访部门通过信访信息系统、公函或电话、现场交流等多种方式（根据山东省J市现行的要求，原则上所有的信访事项均要录入系统）转交到有权处理问题的责任单位，而无权对责任单位具体处理问题（无论是否涉法涉诉）的过程和结果提出要求。这显然是信访人所不能接受的，按照信访人的意愿，信访部门应当作为一级裁判部门，对信访人提出的诉求作出符合其要求的、具有行政效力或法律效