涉法涉诉信访事项原因分析兼谈信访制度问题及工作建议(第2/2页)

（二）专业知识要求低

上文分析过，鉴于普法程度的不完全不深入，在我国的各类诉讼中几乎全部依赖于律师代理，符合一定条件的案件即使当事人不委托律师，司法机关也会指定律师代理或由值班律师提供一定的法律咨询，信访则与之完全不同，通过信访途径反映问题，不需要任何专业知识，甚至应当熟知和掌握的政策法规亦不需要达到此程度，因为从信访部门的职权范围分析，它不可能通晓政府各个部门发布的浩如烟海的政策，而只能根据信访人的要求，将其反映的问题转交到有权处理的政府或政府部门，即所谓的责任单位，由他们负责解释或处理，信访部门则完全不负有处理的责任和职权（这也是信访制度本身的问题之一，下文会有详细的分析）。信访不存在像律师那样的代理问题，但可能存在委托或代办的情况，而被委托人或代办人，亦不属于任何对专业知识有要求的人，而仅仅是愿意帮助办理、能正确表达委托人诉求的人即可。专业知识要求的下限低也变相促进了信访人在信访这条路上的坚持，信访人只需要将以自我视角所观察到、自我意识所思考到的情况表述清楚，然后不断地提出诉求（合理或不合理均可），政府就不能像法院那样将其拒于门外--这是党的群众工作所不能容忍和允许的。

（三）成本有限和可预期预见

成本问题也是信访人做出选择的重要因素，甚至对于某部分信访老户来说，是最能影响其选择的因素。在L区，来区信访局走访的群众中，60岁以上的老年人占比超过50％，重复信访事项的信访人上述比例甚至达到80％以上，30岁以下的年轻人则属凤毛麟角，占比不超过9％。在上述人群到街道、镇政府上访过程中成本所要付出的成本只有1至3小时时间，交通成本、食宿成本为零；到L区信访局上访的时间成本则可能会在1至6小时，交通成本仍旧为零，而根据笔者对来区上访的群众接谈调查，最大的物质成本则是午餐费用，约有50％的上访群众会在外用餐，平均花费大约在5至20元左右；到省、市上访的，时间成本可能需要在4至10小时，交通成本为零，午餐费用的花费要多一些，平均约在10至50元左右；进京上访的成本较高，但是根据部分"精研此道"的上访老户，在不乘坐高铁、出租车的情况下，进京上访一趟的交通成本可以控制在280元以内，鉴于国家信访局门前排队较长的情况，食宿成本则可能在100元至300元左右，不超过600元的付出对于进京上访一次所带来的巨大收益来说，足够使他们趋之若鹜了。与法律途径所要提前付出的律师费、诉讼费等"先拿钱再办事"相比，信访途径的成本在一次性信访中所占的优势明显，综合考虑重复多次上访，上述成本可能会翻几番，但是信访老户对其在信访中已经付出的时间、精力、物质成本有一种近乎执着的念头，而且多是在上文已经分析过的法律不支持等其它情况的，抱着"一旦能引起领导重视就能获得巨大利益"的心态，支持着他们在这条路上越走越远。

（四）灵活性更强

在法律途径中，当事人要提起诉讼要经过多方严格审查，需要符合的条件有：①原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织；②有明确的被告；③有具体的诉讼请求和事实、理由；④属于人民法院受理民事诉讼的范围和受诉人民法院管辖。与之相对的，信访人在通过信访途径反映问题表达诉求时，上述条件要求均有放宽：不要求信访人与反映的事项有直接的利害关系，甚至与本人无关的事也可以"意见建议"的范畴纳入信访，例如L区重修中央主干路项目中，对于移栽绿化树林、草坪及市政管线等问题，区信访局就多次收到群众来访来信或通过网上信访、人民网留言等方式提出保护古树、规划管线等合理化建议，对项目的推进提供了很好的辅助决策作用。再如，Z镇丁某某对其叔伯哥哥的房产处置问题、M镇苏某某对其哥哥误食有毒食品死亡医闹问题等等，在对这些问题进行一些浅显的分析可以得出结论，看似无关的表象背后都是利益的牵扯，上述两项信访事项中，丁某某的叔伯哥哥所居房屋系村集体所有，丁某某以哥哥没有子女为由想要继承该房屋；苏某某的哥哥系半精神病人，未成家，无第一顺位继承人，苏某某如因此事向医院讨要到赔偿，则可全部由其本人受益。此外，在我国，通过法律途径解决问题原则上要受到两审终审制度的约束，两审之后即为定论，而信访则无此类要求，2022年度，在L区重复信访次数最多的梁某某（其事项在后续信访工作的缺点中会有详细介绍）有高达78次信访记录而无法终结。

对于行政主体也即各级政府部门来说，信访作为党的群众路线工作的重要途径，发挥着紧密联系群众的纽带作用，在提升群众参与、倾听群众心声、征集群众意见、接受群众批评监督各方面仍然发挥着巨大的作用，在社会事务的实施和监督中，发挥着人民群众"好客服"的作用，发挥着社会问题"照妖镜"的作用，发挥着政策制定实行"导向标"的作用。另外，由于信访部门之外的其他政府或党委部门普遍缺少有力的直接听取群众声音的途径，因此可以说，在目前情况下，信访在解决问题、化解矛盾等方面可能存在一定程度的乏力，但在协调统筹等功能上仍然发挥着不可替代的作用。

三、信访制度本身存在的问题

中国社会科学院农村经济发展研究所的于建嵘教授，在深入信访一线、经过二十多年的调查研究工作之后，于2018年提出了废除信访制度的主张，但是该项主张显然与我国现行行政体制并不十分契合，2022年新颁布施行的《信访工作条例》也似乎是反驳了该主张。该主张虽未被我国政府所接纳，但也并非全无道理，甚至可以说在某些角度真实地揭示了现行的信访制度的一些弊端，非常值得思考。笔者根据自己从事信访工作的经验和理解，特别是针对一些涉法涉诉信访事项的处理，试图总结出一些信访制度本身存在的问题，意在裨补阙漏，更好地化解矛盾、维护社会稳定。

（一）责重而权轻

这可能是信访制度最被人所诟病的问题，信访部门本身没有解决问题的职权和能力，而只是负责转交和督办，对于信访人提出的诉求，信访部门通过信访信息系统、公函或电话、现场交流等多种方式（根据山东省J市现行的要求，原则上所有的信访事项均要录入系统）转交到有权处理问题的责任单位，而无权对责任单位具体处理问题（无论是否涉法涉诉）的过程和结果提出要求。这显然是信访人所不能接受的，按照信访人的意愿，信访部门应当作为一级裁判部门，对信访人提出的诉求作出符合其要求的、具有行政效力或法律效力的裁定，并付诸实行，要实现信访人的此种要求，信访部门至少应当满足两个条件：一是对各领域的业务具有认定的权力，二是对各责任单位具有指挥命令的权力，而这显然是信访部门所不具有的功能。在信访机制日常运行过程中，信访部门面临的一个较为尴尬的困难在于所谓的行政级别，信访部门在一级政府部门中与其它各局（或厅、部等）在行政上级别平等，从某种程度上讲，信访部门是站在信访人的立场上而与其它政府部门相对立的；同时，信访局对于下一级政府则并无领导能力和权力，更进一步讲，对于L区信访局来说，区直各部门、街镇对于转送的信访事项处理或者不处理、处理的质量水准如何，并非信访局所能左右，即便是启动追责问责程序，也需提交区领导决定、交由区纪委执行。而在没有出现进京访事项之前，追责问责程序的启动面临着诸多困难，也不宜多用。

（二）维稳压力下可能出现的极端情况

出于社会面维稳考虑，信访作为评价某地区稳定情况的重要指标，出现到上级的集体访以及进京访，对本级政府来说都是值得引起主要领导重视的，特别是在重大政治事件敏感时期，延伸而可能出现两种极端情况：一是打击报复。《信访工作条例》确立了权利与义务相对等、法律责任与行为相适应的原则，但是《条例》却未规定对违法信访人采取哪些强制措施、给予哪些处罚，对违法行为的处理仍要按照《治安管理处罚法》《刑法》等相关规定，所以对于越级信访、进京信访等行为，难以直接以违反《条例》规定为由施以处罚。对于某些"强势"政府来说，寻衅滋事、扰乱公共秩序等成为打击或恐吓这部分信访人的罪名。对于出现越级访、进京访，甚至越级集体访、进京集体访的情况，是否能构成处罚条件，还没有足以让人信服的明文支持，相反地，政府打击信访人的行为是否违反宪法中关于保障人民群众自由和权利的情况，倒十分有待商榷。二是突破原则地满足。相比于上述的强势政府，更多的可能选择"破财免灾"的方法息事宁人，例如K公司职工温某某信访事项中，温某某以公司在新员工培训会上点名批评其父亲（曾在公司工作期间犯过错误），认为受到了侮辱，不断到各级政府上访，从开始要求公司公开赔礼道歉、登报书面说明情况，到后来以下跪、服毒、跳楼、在公司门口拉条幅等极端情况要求公司巨额赔偿金，造成了很坏的社会影响，2022年党的XX大前，温某某利用政府重视信访维稳工作的时机，多次到北京上访，为维护大环境稳定，区政府被迫与公司沟通，最终以55万元的资金款项化解，该事项前后共历时5年整。这种处理方式虽说是特殊情况下的无奈之举，但从实质上变相助长了一些别有用心之人采取相同相似的方式为自己谋取利益。

（三）救济方式不明确

信访本身并没有直接的救济能力，《条例》中并未直接体现信访人可以采取的救济途径，在科层制官僚体制下，信访人得到的答复则一直是"向有权处理的部门或单位转送"，而在越级访时则会被接访人员告知"应当向有权处理的本级部门提出"，然后层层转交，最终还是回落到区县或街镇，信访人在自以为得到上级政府支持的心态影响下回到原办理单位，得到的答复往往与以往并无不同，得到上级领导重视或批示而予以重新办理的情况少之又少。有些信访事项已经超出了本级政府的处理能力，而何种情况下可以到省信访、何种情况下可以到京信访，条例又无此类规定，使信访人处于一种无所适从的境地。科层制的另一个弊端则是各部门之间、下级政府与上级政府部门之间的互相推诿，政府部门对本应属于自己业务范围内的信访事项，往往推之于下级政府，往往对信访问题唯恐避之不及，积极作为的情况属实罕见。在对待进京访的态度上，各级政府与国家信访局之间存在一种微妙的关系，一方面国家信访局作为群众反映诉求的接收单位，与省市区镇各级信访部门并无区别，可国家信访局又以进京访登记的数量为重要指标考核或评价地方政府，地方政府被逼无奈只能采取一些介于合法与不合法之间的"灰色手段"，尽力减少登记量；另一方面国家信访局为维护国家安全稳定，又默认了一些地方政府拦访截访的行为，这样一来，国家信访局在某种程度上已经丧失了作为信访部门应有的救济功能。

四、涉法涉诉信访事项解决方法初探

无论是强化信访职能、弱化信访职能、取消信访制度或者其它何种主张，在我国社会主义初级阶段的现实国情下，信访制度短期内仍然发挥着无法替代的作用，在浩如烟海的信访事项中，涉法涉诉事项的解决尤其值得探究，笔者谨以自身经验为基础，就短期内提升质效提出以下几点思考，至于长期的法律和政治建设范畴则已超出笔者能力范围。

（一）严格贯彻诉访分离

无论是旧版的《信访条例》还是新版的《信访工作条例》，均明确了诉访分离的原则，对于"诉访分离"的理解则有所不同，狭义的理解是指已经进入诉讼程序或已经由诉讼程序裁定完毕的事项，不宜再通过信访途径反映，广义的理解则是指只要是可以通过诉讼程序反映的事项，应当本着"应诉尽诉"的原则引导至法律途径反映。出于对法律威严的维护和依法治国方略的推进，以及对涉法涉诉事项的实质性裁判，笔者倾向于广义的理解。

（二）推进落实终结程序

信访终结程序虽有成文规定，但在工作中落实情况并不理想，大量已有定论的重复信访或无理诉求一直在游走在各级信访部门之间，地方政府部门出于责任承担等原因考虑，没有正式进入终结程序，对政府的公信力而言影响不可谓不坏。

（三）加强追责问责落实

从实践来看，问责制度虽在特殊情况下可能存在对个别人的处理不公，但对于整体而言则仍然不失为推进问题化解的有力武器，信访部门可以考虑与同级纪检委加强沟通合作，在本级党委通盘统筹下部分合署办公，通过党委、行政合作运行的方式，推进涉法涉诉事项的解决。