县域经济高质量发展体制机制改革方案

县域经济高质量发展体制机制改革方案

按照省委关于实施"百县千镇万村高质量发展工程"促进城乡区域协调发展的部署要求，为构建县域经济高质量发展体制机制，充分激发县域发展动力活力，现提出如下改革方案。

一、总体要求

坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的XX大精神，深入贯彻习近平总书记对广东系列重要讲话和重要指示精神，完整、准确、全面贯彻新发展理念，以推动高质量发展为主题，以县（市）为主体，以改革为先导、向改革要动力，坚持问题导向、分类指导，数字牵引、创新驱动，协同联动、系统集成，全面建立扩权赋能强县、营商环境提升、财政保障激励、资源要素支撑、城乡融合发展体制机制，强化县域经济高质量发展的制度供给。几块改革攻坚落实，加快重点领域和关键环节改革，形成一批标志性改革品牌，并抓好迭代优化提升，着力打造形成县域经济高质量发展体制机制的广东样板，为中国式现代化的广东实践提供强劲动力。

二、重点任务

（一）推进扩权强县和强县扩权改革

1.扩大县（市）经济社会管理权限。创新实施县（市）"点菜"，省、市"上菜"的菜单式赋权方式，分批向县（市）下放省、市两级经济社会管理权限。对法律、法规、规章规定由县级以上地方政府及其部门行使，但未具体明确分级管理权限的行政管理职权，由县级政府及其部门行使；对权力事项授权下放没有法律法规依据的，依法通过委托形式下放；对不具备普遍下放权限条件的事项，采取"一事一议"方式由县（市）申请放权。及时调整完善省市县三级行政许可事项清单和实施规范，建立与事权下放相衔接的编制、资金、技术等保障机制，确保放得下、接得住、管得好。〔市政府办牵头，市委编办、市司法局、市政务服务数据管理局等市有关单位和各镇（街道）参与〕

2.开展县镇管理体制改革试点。按照管理扁平、资源下沉、整合优化的改革方向，统筹优化管理层次和机构编制等资源配置，着力健全管理体制和运行体制，提高行政效能。选择若干县（市）探索"省直管县"，赋予其他地级市经济社会管理权限和部分升级经济管理权限。深化乡镇街道体制改革，强化乡镇（街道）党（工）委对县直部门派驻机构的统筹能力，依法赋予有条件的乡镇县级经济社会管理权限。深化综合行政执法改革。〔市委编办牵头，市司法局和各镇（街道）参与〕

3.开展"县直报省、省直达县"改革。参照财政"省直管县"方式，在发展改革、科技、工业和信息化、人力资源、自然资源、住房城乡建设、交通运输、水利、农业农村、商务、文化和旅游、林业等领域，对原需所在地级市审核、报省审批的事项，原则上由县（市）直接报省审批，并报所在地级市备案，省同步对地级市和县（市）部署安排相关工作。省各有关单位于2023年9月底前结合职能实际分别推进一批直报直达试点事项，简化审批管理流程。〔市有关单位按照职责分工负责，各镇（街道）参与〕

（二）优化提升县域营商环境

4.推进政务服务标准化规范化便利化改革。县（市）要对标一流开展营商环境攻坚行动，加快打造市场化、法治化、国际化营商环境。强化政务服务事项清单化管理，统一受理条件、办理流程、申请材料、办结时限等。清理规范行政审批中介服务，建立政务服务事项与中介服务事项对应关系，持续推广应用省网上中介服务超市。聚焦企业全生命周期的政务服务事项，深化"一件事一次办"改革。完善线上线下诉求响应服务，畅通群众和市场主体反馈和解决问题渠道。建立营商环境对口帮扶机制。〔市政务服务数据管理局、市发展和改革局牵头，市政府办参与〕

5.完善"制造业当家"等企业服务机制。深化"一照多址""一证多址"等改革，便利企业扩大经营规模。健全规划环评与建设项目环评联动机制，对符合规划环评要求的项目实施告知承诺制审批、简化环评编制内容、下放审批权限等改革措施。推进"无证明化"改革，全面清理证明事项，在企业上市、融资等服务中推行以企业信用报告代替行政合规证明。深化政策兑现集成改革，推动惠企政策集中发布、集中解读、集成受理、快速兑现，探索实施智能匹配、"免申即享"。优化增值税留抵退税、出口退税、企业所得税汇算清缴退税等办理流程，实行多税种综合申报，逐步推进"确认式"申报。推广实施"插电式""信用＋办电"等办电服务做法，有序推动工商业用户去不进入电力市场，支持储能探索参与电力现货和辅助服务交易。搭建全省招商引资信息平台，动态更新招商数据库和招商地图。〔市发展和改革局、市科工贸和信息化局、XX市生态环境局廉江分局、市市场监督管理局、市政务服务数据管理局、国家税务总局廉江分局按职责分工负责，广东电网有限责任公司廉江分公司参与〕

6.完善综合监管机制。建立跨部门联合监管事项清单，明确部门责任分工，及时动态更新。推动"双随机、一公开"监管、信用监管全面融合，创新实施"人工智能＋"监管，完善按风险分级分类管理模式，提升监管效能，实现"无事不扰，有求必应"。推进包容审慎监管，推行行政执法减免责清单制度。严格规范监管执法行为，守住重点领域市场监管安全底线。〔市市场监督管理局、市发展和改革局、市司法局牵头，各行业主管部门参与〕

（三）完善财政保障激励机制

7.实施省以下财政管理体制改革。全面实行财政"省直管县"，省级资金、发文、指标、库款原则上全部直达县（市）。差别化确定不同区域的市县级财政支出责任，建立健全共同财政事权和支出责任划分动态调整机制。实施财政生态补偿与生态环境质量挂钩的差异化补偿机制，强化对承担生态保护、粮食和重要农产品生产等职责重要功能区域的财力支持。加大对老区苏区、民族地区、省际边界地区的财政保障力度。加强地级市对县域财政保障激励，对地级市缩小辖区内县（市、区）财力差距的，省级予以奖励。〔市财政局牵头，市发展和改革局、市委统战部（市民宗局）、XX市生态环境局廉江分局参与〕

8.完善财政支持产业发展机制。实施做大产业扩大税源行动，建立完善促进县域经济高质量发展财政激励机制，综合税收增长、经济发展、环境质量等因素，省级对排名靠前的县（市）予以奖励。制定实施高质量建设制造强省财政支持政策措施。对符合产业有序转移政策的粤东粤西粤北地区和惠州、江门、肇庆的县（市）省级以上工业园区建成投产的项目，在项目投产后择优遴选，省级予以奖励支持。鼓励承接产业有序转移主平台新建扩建标准厂房，省级综合建成面积、企业入驻率等因素予以奖励。〔市财政局牵头，市发展和改革局、市科工贸和信息化局参与〕

9.健全多元化投融资体制。完善地方政府专项债申报使用管理机制，支持县（市）符合条件的项目更多申请专项债作为资本金。大力鼓励推动县（市）属国资国企改革发展，支持整合升级城建、矿产资源、水务、旅游、工业投资等领域的功能性平台。鼓励实施资产证券化、基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）的原始权益人盘活存量资产，回收资金用于县域项目建设。〔市发展和改革局牵头，市财政局、市国资公司及有关镇（街道）参与〕

10.创新财政金融联动机制。构建政府引导、国资主导、社会资本广泛参与的引导基金体系，加强与国家级基金的合作，更好撬动社会资本投向县（市）发展重点领域和种子期、初创期项目。推动金融机构对承接产业有序转移主平台定制专门金融产品，提供大额、长期、低息金融资本，省财政按规定对地级市政府予以奖励。鼓励对珠三角地区转移企业由转出地金融机构给予贷款授信或转出地转入地联合给予贷款授信。支持地级市推广信保基金等"政银担"做法，完善政府性融资担保体系，缓解中小微企业融资难、融资贵问题。完善财政性资金竞争性存放评价指标和管理机制。〔市财政局、市金融工作局〕

（四）深化资源要素市场化差别化配置改革

11.优化土地要素配置利用机制。实施以亩均效益为核心的"粤产粤优"综合评价。建立新增建设用地"指标池"，对符合投资规模和强度、亩均税收等条件的工业项目，所需新增建设用地计划指标、用林指标由省直接统筹保障，做到应保尽保。加快实施"标准地"供应，推行工业项目用地"带方案"出让。创新工业用地有机更新模式，鼓励连片改造、工业上楼。有序推进全域土地综合整治试点，优化城乡建设用地增减挂钩、拆旧复垦等政策。强化农村一二三产业融合发展用地保障，探索针对乡村建设的混合用地模式。建立县级国土空间总体规划"留白"机制，为重大项目预留空间。〔市自然资源局、市科工贸和信息化局牵头，市发展和改革局、市住房和城乡建设局参与〕

12.完善人才入县下乡机制。优化实施"珠江人才计划""广东特支计划"和制造业当家"十百千万"人才专项行动。完善编制周转使用机制，推动编制资源向基层倾斜。强化对卫生、教育、农业农村等领域职称倾斜，实施职称"定向评价、定向使用"。对经县级以上政府或人才主管部门研究确定的急需紧缺人才，可灵活实行年薪制、协议工资、项目工资、特别补贴、一次性奖励等薪酬分配制度。对在县域离岗创业符合条件的专业技术人才，3年内享有参加职称评聘、岗位等级晋升、工资正常晋升和社会保险等权利，期满后可申请延长3年。深化技工院校改革，推行工学一体化技能人才培养模式。优化青年入县下乡就业创业服务。〔市委组织部牵头，市委编办、市教育局、市科工贸和信息化局、市人力资源和社会保障局、市农业农村局、市卫生健康局、团市委参与〕

13.强化科技资源导入。探索实施科技成果"转移支付"机制，建立"先用后转"成果池，以先免费试用、后付款转化方式，促进科技成果向县（市）转移转化。开展"百校联百县兴千村"行动，鼓励高校、科研院所实施专利开放许可。支持粤东粤西粤北地区合理布局公共服务技术平台。推动县（市）加强与大湾区内地城市合作，协助创新主体共享高校、专家和实验室等创新资源。引导专精特新和高新技术企业创新发展，在专项资金项目入库等方面给予倾斜，支持建设企业技术中心等研发机构。完善现代农业产业园建设、农业跨县集群机制，创新农村科技特派员、农技服务"轻骑兵"模式，打通科技进村入户"最后一公里"。〔市科工贸和信息化局牵头，市教育局、市农业农村局、市市场监督管理局参与〕

14.发挥数字牵引作用。建立完善数据要素流通交易规则和市场运营机制，优化全省数据交易机构"一所多基地多平台"格局。全面推进国垂、省垂数据回流，拓展政务数据跨部门、跨层级共享应用，强化公共数据和社会数据资源融合，探索县域"块数据"试点建设，构建面向多场景应用的数据共享开放新机制。建立健全政府首席数据官制度。鼓励各地推进数字经济特色布局，推动产业数字化、数字产业化，打造一批数据开发利用场景，构建数据产业创新生态，培育壮大数据产业集群。深化指挥县城、数字乡村建设，拓宽"粤省事""粤商通""粤智助"等数字平台服务领域，推动"一网通办""一网统管"直达基层。〔市政务服务数据管理局、市科工贸和信息化局牵头〕

15.创新跨地区资源优化配置机制。建立全省产业园区高质量发展综合考核评价体系，优化省级高新区、产业园、经济开发区等扩园条件，完善"一区多园"空间布局，支持各地因地制宜发展海工装备、新能源、新材料、生物医药、绿色生态产业等特色经济。健全新型帮扶协作机制，深化拓展省内帮扶协作，建立纵向支持、横向帮扶、内部协作相结合的机制。探索完善共建共享机制，鼓励产业转出地和承接地创新产值、收益等指标分享方式，创新发展"产业飞地""科创飞地"。探索完善陆海统筹、山海互济机制，完善海洋经济规划管理，促进陆海在空间布局、产业发展、基础设施、资源开发等方面协同发展。健全产业园区管理协调和运营机制，推行"管委会＋公司""纯公司化"等方式，引导国有企业、"链主"企业参与园区开发运营。建立产业园区冷链物流、仓储、研发、管廊等设施共建共享机制。〔市发展和改革局、市自然资源局、市科工贸和信息化局牵头，市国资公司、市供销社和有关镇（街道）参与〕

16.健全生态产品价值实现机制。培育生态产品交易市场，探索推进绿化增量责任指标、清水增量责任指标、海岸线占补指标、"生态地"等交易，创新开展碳汇权益交易。健全自然资源资产特许经营制度，适度扩大自然资源资产转让、出租、抵押、担保、入股等权能。推动集体林地开展规模化集约化经营，支持开展"林票制""森林资源资产证券化"试点。允许游憩用海、工矿通信用海等与渔业用海功能有条件兼容，提升海洋资源开发利用效率。〔市发展和改革局、XX市生态环境局廉江分局、市自然资源局牵头，市金融工作局、市政务服务数据管理局参与〕

（五）完善城乡融合发展体制机制

17.深化农村土地制度改革。完善农村承包地经营权流转，创新"股票田"、连片流转、互换并地、土地托管等经验做法，支持以农村土地股份合作社、农村承包地经营权作价入股等方式，促进农业适度规模经营。稳慎推进农村宅基地制度改革试点，加快房地一体宅基地确权登记颁证，探索宅基地有偿退出、有偿使用机制，盘活利用农村闲置宅基地和闲置住宅。深化集体经营性建设用地入市试点，健全入市土地增值收益分配调节机制，允许农村集体经营性建设用地出让、出租，实现与国有建设用地同等入市、同权同价。完善信息互通、规则统一、资源共享的省市县镇四级农村产权交易平台。〔市农业农村局、市自然资源局牵头〕

18.健全新型农村集体经济发展机制。深化农村集体产权制度改革，完善利益联结机制，让广大农民更多更直接分享产业增值收益。探索建立集体资产管理与经营分离机制，鼓励有条件的村级集体经济组织独立或联合建立强村富民公司，开展农村资源资产集中收储、交易、招商、运营。健全现代农业经营体系，鼓励由合作社、农户组建农民合作经济组织联合会，深化供销合作社综合改革，支持开展以生产、供销、信用综合合作为主线的公共型农业社会化服务。深化农村金融改革，开展整村授信、数据授信等普惠金融创新，加快发展农业供应链金融，明晰农村物权融资担保及抵押登记部门和相关手续，完善涵盖评级、授信、贷款、担保、保险的涉农金融链条。〔市农业农村局、市金融工作局牵头，市财政局、市供销社、市农村信用社联合社、人民银行廉江分行参与〕

19.构建城乡一体化基础设施网络体系。加快推进交通等基础设施的区域互联互通。深化农村公共基础设施管护体制改革，梯次推进县域内交通、供水、能源、污水处理、环卫等基础设施统一规划、统一建设、统一管护。以场景为牵引、应用为导向推进新型基础设施统建共用，加快千兆光网和5G网络覆盖。建立完善乡镇差异化、品质化、特色化发展机制，加快美丽圩镇建设，建强中心镇、专业镇、特色镇，壮大高水平的镇域经济，强化乡镇联城带村的节点功能。探索县域客货邮融合机制，开通"产地直供"等农村配送线路。完善县镇村三级商贸网络体系，开展农贸市场提升行动，鼓励农贸市场对接电商平台或网络商城。〔市发展和改革局、市科工贸和信息化局、XX市生态环境局廉江分局、市住房和城乡建设局、市交通运输局、市市场监督管理局、市邮政管理局按职责分工负责〕