在2024年基层财政部门成本绩效管理工作推进会上的讲话

在2024年基层财政部门成本绩效管理工作推进会上的讲话

同志们：

国务院出台的《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》指出，"将支出标准作为预算编制的基本依据，不得超标准编制预算"，"强调成本效益"成为推进预算绩效管理工作的关键环节。全市财政系统要严格按照中央、省、市部署要求，围绕财政中心工作，全面深化预算绩效管理改革，建机制、强管理、重应用，抓实抓细事前绩效评估和绩效监控，用好用活绩效评价，全面推进成本预算绩效管理，将成本理念和方法贯穿于预算管理各环节，强化预算支出责任和效率。下面，我讲几点意见。

一、肯定成绩，进一步坚定做好成本绩效管理工作的信心与决心

（一）找准切入点，试点推进。X市从公共服务领域入手，先后将园林绿化、清扫保洁、污水处理等公共事业项目成本支出和控制情况作为财政重点绩效评价方向，通过分析项目成本结构、内容和历史水平，厘清政府保障边界，倒逼企业挖潜增效，节约成本、提高资金使用效益，为破解预算安排固化、干事不计成本等问题趟出了一条新路子。村污水处理项目评价中，根据企业账面费用及核定污水处理量，核算出污水处理账面成本，与标准成本（结合X市自然地理状况，参考相关农村生活污水处理设施运行维护费用指导价格）及行业专家依据X市村级污水处理工艺测算的专家建议成本进行比较分析，发现标准成本与专家建议成本相差无几，但账面成本与标准成本相差数倍，指出该项目运营成本偏高，进一步分析企业费用结构发现，人工费用占比较高，存在人员冗余现象。为此，评价建议价格主管部门重新核定补贴标准，财政部门依据调整后的补贴标准安排预算，合理压降项目支出。

（二）把握关键期，全面覆盖。在前期试点推进基础上，2022年指导全市部门各选取一个项目开展成本绩效分析，出台部门成本定额标准；2023年出台《全面推进成本绩效管理的工作方案》，成本绩效管理范围从事后评价拓展至事前评估、绩效目标、绩效监控各个环节。事前绩效评估阶段对成本投入与预期收益的匹配性进行论证，如在水环境质量提升项目事前评估中，通过实地走访，水面保洁面积由最初申报的192万平方米调减为153万平方米，通过市场询价保洁单价由1元／平方米降为0.5元／平方米，两项共计压减资金116万元。预算编制阶段特定目标类项目绩效目标均需设置单位或单项成本指标。绩效监控阶段组织部门重点对成本指标实现情况开展监控，监控发现资金使用绩效不高、项目成本指标偏离过大的项目，及时调减预算回收资金。在自建房隐患排查项目绩效监控中，通过查看项目采购合同及落实实际排查工作量，需鉴定危房数量由预算申报2万户降至9000户，核查单价通过招采下降12％，项目所需资金减少112万元。财政部门重点成本绩效分析范围从公共服务领域扩展至政府投资、行政运行等多个领域。其中校车运营项目，通过详细分析项目近3年费用情况，包括燃油费、驾乘人员费用、维修费、车辆保险费、折旧费等，计算出单车运营成本，通过与周边区市同类项目单车费用比较分析，提出单车运营综合成本定额标准。违法卫片项目则通过现场核查，了解项目工作流程，根据行业标准参考近期政府采购价格提出成本定额标准。成本分析结果应用于下年度预算编制，切实提高财政预算管理的科学性、精准性。

二、正视问题，切实增强做好成本绩效管理工作的使命感与责任感

（一）预算部门成本管理意识欠缺，绩效理念有待提升。预算部门与财政部门对成本绩效的认识存在偏差。财政部门从节约财政资金、提高资金使用效益角度来推进成本绩效管理工作，而预算部门大多认为成本绩效管理仅仅是财政部门推进管理的一种手段，对部门是一种制约，大多从应付工作的角度来推进，因而工作质量普遍不高。主要表现在：一是部门项目申报成本测算不精准。延续性项目往往照搬往年申报金额，普遍缺少成本列支依据和成本效益测算分析；新增项目因为缺少历史成本，无法细化分析成本构成，申报成本测算模糊笼统。二是从财政审核情况看，个别新增项目事前绩效评估财政审核结果与部门申报金额相差很大，平均资金压减率在30％左右，有的项目压减率达到70％。三是绩效目标方面，预算管理一体化系统中成本指标提升为一级指标后，倒逼部门必须设置成本绩效目标。由于缺乏科学论证分析，预算部门大多根据总预算金额结合项目数量指标进行平均分配，如项目预算资金为10万元，需要购买5台专用设备，那成本指标设置为2万元／台。对于简单的项目分配可以理解，但对于复杂的项目特别是包含若干内容不同小项目的大切块项目，成本指标则按单个小项目预算金额设置，如一个切块项目中包括了四个小项目，预算资金分别为20万元、30万元、40万元、50万元，成本招标分别为项目一20万元、项目二30万元、项目三40万元、项目四50万元，此种方式具体到小项目上仍然没有分清成本。预算部门重视程度不足，绩效工作质量不高。目前部门预算绩效管理工作主要由财务人员来完成，由于缺乏对具体业务工作的了解，成本指标设置大多根据预算金额与数量指标进行粗略分配，缺少科学依据。财政部门在审核绩效目标阶段，过多关注指标设置规范性，而对成本指标设置科学性部分无暇顾及。绩效目标是绩效管理的基础，绩效目标不够科学精准，直接影响后续绩效监控、绩效自评和绩效评价结果。

（二）成本绩效管理缺乏规范的方法和路径。目前预算绩效管理制度办法很多，但成本绩效管理尚缺乏相关制度办法，各级财政部门在摸索中逐步推进。工作中由于项目性质千差万别，成本绩效分析需要结合不同项目特点，选择适宜的方式方法。公用事业领域政府补贴类项目。一方面通过查看账簿资料，梳理项目支出内容和结构，厘清合理支出与不合理支出；另一方面需对项目工艺流程有全面了解，便于比较不同工艺流程下成本变化，最终确定更经济科学的成本标准。政府购买服务类项目。因依据合同支付款项，分不清费用类型，需要通过现场调研详细了解第三方工作流程，根据人员、车辆、时间费用估算出初步成本，与周边区市同类项目进行比对分析后，提出相对公允的成本定额标准。如在对违法卫片核查项目成本分析中，通过对项目现场核查，了解项目核查流程分为外业及内业，外业部分根据基础测绘生产成本定额标准，按照每组2名工作人员，1辆车，人员费用400元／人天、租赁车辆费用1280元／组天、伙食补助100元／人天、住宿费200元／人天的标准，外业核查成本为：400×2＋1280＋100×2＋200×2＝2680元。结合以上标准，考虑工作时间、不需住宿及项目零星等多种因素，确定外业核查定额标准为1000元／宗。内业核查费用通过政府采购网了解最近时期同类项目中标价格，按照150元／宗确定。信息化类项目。主要通过对业务跟踪，测算工作投入的必要时间，参照行业标准估算出人员费用并考虑必要的税金利润，提出成本定额标准等。

（三）成本绩效结果应用存在阻力。补贴标准核算不科学。目前公共服务领域政府补贴标准已实施多年，大部分补贴标准出台是从企业账面列支角度将所有费用囊括进成本核算范围，政府保障边界不够清晰，缺少对各项支出的合理性甄别剔除过程，补贴标准相对较高。例如在对农村改厕后续维护费项目评估中，分析确定单户维护成本为影响预算申报的关键因素，在此基础上对成本构成进行分析，发现原维护成本核算中包含了偶发性支出117万元及不属于核算年度发生的管道疏通费用5万元，剔除122万元后，重新核定成本比原申报金额减少了8.96元／户，总预算金额核减303万元。现行补贴标准多年未调整。政府补贴标准最初出台大多是测算值，执行一段时间后应根据实际情况进行调整，并建立动态调整机制。一些公共服务项目在起始阶段运营协议中明确了运营一年后，由相关部门重新核定价格。但实际工作中，很多部门对此并不重视，标准实施多年未进行定期调整，造成项目预算安排不够科学，导致资金浪费。同时标准调整涉及主管部门、具体实施单位、财政部门、价格主管部门等多个主体，存在部门利益分歧，成本定额标准出台存在阻力。

（四）信息化加持作用没有得到有效发挥

目前各地预算管理一体化系统发展不尽相同，很多省市实现了从事前评估、绩效目标、绩效监控、绩效评价到结果应用全过程系统操作；但也有些省市仅实现了绩效目标在系统中运行，绩效监控、绩效自评还是线下进行。一个县级市动辄800－1000个项目，线下进行不能完整反映项目事前评估、绩效目标、绩效监控、绩效评价结果情况，绩效管理的跟踪、监督作用没有得到充分发挥。

三、主动作为，不断汇聚做好成本绩效管理工作的合力

（一）积极主动作为，提高部门绩效管理意识。财政部门是预算绩效管理的牵头部门，广大预算部门是组织实施主体。部门更了解和熟悉项目，从优化管理、改进工作、压减成本的角度来讲，部门更有发言权，推进成本绩效管理需要压实部门责任。与其让部门被动接受财政部门管理措施，不如让其主动与财政部门合作，共同推进改革。在成本绩效管理推进中，除了依据考核措施倒逼部门提高认识加强管理，更重要的是通过实实在在的工作，即站在部门角度思考并实施成本绩效分析工作，拿出让部门信服的成果，这才是成本绩效管理顺利推进的关键点。在违法卫片核查项目成本分析中，财政部门与预算部门共同参与实际项目核查工作，了解项目核查流程及费用落脚点，区分外业核查与内业数据分析录入两个步骤进行费用核实。财政部门依据行业标准、行业专家建议及政府采购网近期同类项目招采中标价格，提出成本定额标准，征求部门意见后，以正式文件出台，部门依据该标准编制预算，并作为下年度项目招采控制价。对预算部门而言，既规避了审计风险，也提高了管理效能。财政部门通过成本绩效分析出台成本定额标准并以正式文件发布，有效规范了政府购买服务项目招采控制价的拟定方式，切实解决了预算管理的现实难题，也为各级审计巡察提供了参考。

（二）加强预算审核监管，规范成本绩效管理流程。推行零基预算，严格落实项目入库分析成本，对于延续性项目，要求全面分析以往预算投入、成本构成、产出规模与质量、政策实施效果等情况，根据以上情况分析提出下一步预算安排的意见。对于新增项目，要在事前绩效评估中增加成本效益分析的内容，按照投入成本与产出和效益相匹配的原则，对成本构成和测算依据进行充分论证，成本论证不充分的项目，不予纳入项目库，不予安排预算。绩效目标中的成本指标应从总成本、单位成本、成本项目等方面科学设置，对切块项目绩效目标应细化到单个小项目，不符合相关要求的绩效目标，不予进入预算编制下一流程。预算执行中，项目实施单位要严格按照年初确定的成本指标，采取成本控制措施，对偏离成本绩效目标的行为及时预警纠偏。财政部门重点监控中发现成本管控不到位、资金支出超范围以及支出进度异常的，及时采取预警纠偏措施，暂缓拨款或回收资金。预算执行结束，财政部门将项目成本控制和预算执行情况作为财政重点绩效评价的内容，重点查找成本管理中存在的问题，提出节约成本、提高资金使用效益的意见建议。在政府投资项目、政府购买服务项目合同到期前，组织进行成本绩效分析，出台成本定额标准，并建立动态调整机制。构建起"项目入库分析成本、预算编制细化成本、预算审核核定成本、预算执行控制成本、预算完成评价成本"的成本绩效闭环管理，倒逼预算部门提升成本理念，充分发挥预算绩效管理控成本、提质量、促效益的作用，切实增强成本绩效管理效果。

（三）完善成本绩效管理体系。财政部门作为牵头部门，要加强顶层设计和制度创新，逐步形成覆盖全面、链条完整、方法科学的成本预算绩效管理体系分类推进成本绩效管理。选择成本构成相对稳定的公用事业、政府投资、行政运行等项目开展成本绩效分析，分清项目成本内容、结构和历史水平，剔除无效低效成本，明确必要和有效成本，厘清政府保障边界，形成项目成本定额标准，在全市发文推广。主要包括供水、供气、垃圾处理等公共领域成本标准；路灯维护、道路清扫保洁、停车收费等城市运维标准；博物馆、文化馆等场馆运维类标准；老旧小区综合整治、公园绿化、道路绿化等绿化整治、维修改造类标准；信息化运维、办案经费、检验检测经费、实验室运行经费等业务经费类标准，并建立动态调整机制，作为今后预算安排的重要依据。总结经验加强培训。注重经验总结，财政部门将已形成标准的成本绩效分析报告按照项目类型及行业分类整理成册，形成成本绩效分析案例模板库，每年进行修正补充，发至全市部门单位，为具体从业人员提供指导和借鉴。同时结合成本绩效分析案例，征求预算部门在成本绩效管理方面存在的困惑短板，组织开展全市层面成本绩效培训工作，答疑解惑，推动成本绩效管理工作在全市上下广泛开展，扎扎实实不断向纵深推进。技术赋能借力推进。以预算管理一体化平台系统为基础，在现有绩效目标管理模块的基础上，增加事前绩效评估、绩效监控和绩效评价及结果应用等模块，通过一体化系统完整反映项目绩效目标运行、监控、评价情况，对成本指标包括整个绩效目标实现过程进行全程监控，实现全过程绩效管理与预算编制真正融合。建议省级层面出台公共服务类项目支出标准并内置于一体化系统中，供各级各部门参考使用。各地可将财政内控体系嵌入系统，明确财政内部科室的职责分工及联动机制，实现预算管理与绩效管理同频共振，充分发挥绩效信息数据对预算编制的参考校正作用。

（四）严格落实成本绩效管理结果应用。出台成本定额标准并落实结果应用。结果应用是成本预算绩效管理改革的关键。财政部门结合成本效益分析、成本审核、成本监控和评价形成的成本定额标准，组织征求相关部门单位意见后，向市委市政府报告，以正式文件形式出台，并建立动态调整机制。价格主管部门梳理已出台的政府补贴标准是否到期，如有到期，按照科学合理的方式重新修订。根据出台的支出标准，各业务主管部门落实与下一年预算安排挂钩机制，增强财政运行可持续性。从制度层面规范成本绩效管理结果应用。财政部门组织修订原有的《财政预算绩效管理结果应用暂行办法》，将成本绩效管理结果应用相关要求落实到办法中，明确成本绩效管理结果应用的程序及相关约束机制，为成本绩效管理结果应用提供制度保障。完善成本绩效管理结果应用监督机制。强化人大在预算绩效管理改革中的推进作用。相比其他主体，人大作为我国的权力机关，在推进预算绩效管理改革方面具备更大的权威性、合规性及有效性。财政部门在面对涉及面广、资金体量大的民生项目事前绩效评估和绩效评价环节应积极邀请人大代表及审计部门参与项目等成本分析过程，充分听取各方面意见建议，接受人大和审计监督。同时，财政部门要加大向人大报送重点项目绩效目标和绩效评价结果范围和力度，主动将成本绩效管理结果应用情况列入审计监督范围，推动成本绩效管理结果应用落地落实。

同志们，成本预算绩效管理改革工作是一项长期而艰巨的任务。我们要以更加饱满的热情、更加务实的作风、更加有力的措施，全面推进成本预算绩效管理工作，为全县经济社会高质量发展作出新的更大贡献！