在2024年全市消防安全监督管理体系建设推进会上的讲话
在2024年全市消防安全监督管理体系建设推进会上的讲话
同志们：
消防安全，责任重于泰山。一直以来，市委、市政府高度重视消防安全工作，将其作为保障人民群众生命财产安全、维护社会稳定的重要任务来抓。在大家的共同努力下，我市的消防安全形势总体保持稳定，但我们也不能掉以轻心，必须清醒地认识到，当前我市消防安全工作仍面临着诸多挑战和问题。今天，我们在这里召开2024年全市消防安全监督管理体系建设推进会，旨在进一步加强我市消防安全工作，提升消防安全监督管理水平，切实保障人民群众生命财产安全。下面，我强调几点意见。
一、充分认清新时代消防安全管理体系面临的难题
××城市建成区面积1340km2，高层公共建筑数量超过7000栋，超过10万m2的商业综合体20余个，而消防救援部门监督执法人员仅有200余人，处在改革转型期的消防安全管理呈现出前所未有的复杂局面，具体有以下四个方面：
（一）城市商业综合体数量多、消防风险大。城市的核心区域由20世纪末以多层建筑、1万～2万m2小体量商业为主，转变为以超过10万m2的超级商业综合体、超过100m的高层建筑为主。新建筑内业态复杂、人员众多、火灾负荷极高。大型商业综合体建筑面积普遍超过10万m2，包含商场、步行街、超市、影院、剧院、酒店、停车场等多种业态，现场情况复杂。此外，新能源、储能设施、新化工材料等新材料数量多，但其安全性和监管措施却面临着法律法规的空白。
（二）消防监督部门在监管对象与工作标准上亟待统一。当前，消防执法人员在日常监督管理工作中面临的主要挑战是监管对象不明确，监管标准不完善。火灾的成因复杂，防不胜防，这使得消防监督管理人员在执行工作时承担着较大的职业风险。近年来，多起重大的火灾事故均源于现场施工人员的违规作业。如何有效地对这些违规行为进行监督和纠正，成为消防监督部门亟待解决的问题。
（三）新老建筑管理标准需统一。在新老建筑并存的现实情况下，由于建筑规范存在较大的变化，消防监督人员在对寿命跨度数十年的老旧建筑进行消防监管时面临挑战。同样，作为被管理对象的社会单位在新老消防法律法规和技术标准面前，也面临难以有针对性地开展工作的困境。在多重管理和标准不统一的环境下，消防监督管理人员和被监督单位工作人员在处理同一消防隐患时，可能会产生不同的整改要求，导致隐患整改出现多次返工现象。
（四）住建部门的建筑装修审验工作需进一步优化。随着社会经济的不断发展，许多单位和九小场所都进行了翻新改造。然而，目前大部分单位在进行装修时并未及时办理装修审核验收手续。这主要是因为住建部门的装修手续办理流程较为繁琐，周期长，与企业经营情况不匹配。这导致消防监督部门日常双随机检查发现部分单位现场改造情况复杂，主要包括装修材料不符合标准、消防通道不合格、消防设施被遮挡等问题。
二、准确把握消防安全管理面临的困境
消防安全管理领域遭遇的困境，是当前政府职能转变和行政体制改革进入深化阶段所呈现出的一个具体挑战。
（一）政府各部门管理需要明确分工协作。目前，全国各地各级政府均成立了消防安全委员会，由政府主要领导任主任，负责本辖区的消防工作。地方各级政府主要领导对消防工作给予了高度的重视，然而，当政府文件和消防安全委员会文件下发到各级管理部门，如何确保这些文件中的具体要求能够得到切实执行和落实，仍是需要进一步关注并努力推进的重点。究其原因，各行业管理部门内部因体制、编制限制，缺乏专门管理消防安全的科室，消防工作多由兼职人员承担，这些人员往往对消防工作业务不够熟悉，检查工作仅限于检查灭火器、应急灯。从更深层次来看，主要原因有：一是消防部门的管理责任重大。消防列管的重点单位数量多，一般单位和九小场所数量更是极为庞大，而消防救援队伍内部监督人员数量有限，导致他们在执行监督工作时面临人员不足和精力分散的挑战。从监督情况来看，按照"双随机"检查要求，消防救援队伍的监督员对本辖区开展一次全面抽查需要数年时间才能完成，这严重影响了社会消防安全，也无法满足新时代国家经济发展的需求。二是在消防安全重点单位的监管上，包括消防部门在内的社会各界存在某些思想认识误区。消防救援部门将重点单位长期划分为一至三级，一级由支队级管辖，二级由大队管辖，三级由公安派出所管辖，新体制下派出所不再列管消防重点单位，这导致部分重点单位消防缺少监管和隐患整改的督导。三是消防部门的执法方式在一定程度上受到运动式执法的影响，导致执法预期变得不够明确。近年来，消防队伍内部开展的运动式执法多于常态性执法，监督执法普遍要求全覆盖、无死角，缺乏针对性，难以达到预期效果。四是乡镇、办事处以及村、社区两级基层政府日常工作繁杂，人员数量不足，导致安全监管能力薄弱。通过年终考核和日常抽查发现，基层政府的消防安全档案多在消防部门指导下制作，质量上仍有待提升。此外，部分基层政府监督人员缺乏消防专业知识、不熟悉消防自救技能，难以有效发现和整改消防隐患。
（二）单位履职尽责存在不足，内部责任划分不够清晰明确。在公共消防安全管理的各个环节，单位是最重要的一环，也是直面消防隐患、消防事故的一环，更是连接消防监管部门和人民群众的纽带。单位的重要性决定了它工作的复杂性，虽然《消防法》第十六、十八条明确了单位的消防安全职责，但是因法律条款内容解读的深度不足、单位人员履职存在不足、责任划分不够清晰，以及工作人员因长期固定履职而产生的疲劳心理等原因，导致消防隐患的管控出现漏洞，给单位的安全运营带来不小的挑战。其主要原因有：一是部分社会单位在一定程度上对消防部门持有依赖心理。虽然法律规定社会单位必须对自身的消防安全进行管理，但由于消防部门无法进行全面覆盖的检查，部分社会单位在履责时表现出消极的态度，而不是主动采取行动来加强消防安全管理。二是部分单位内部在责任和职责落实上存在明显不足。单位法人或主要负责人虽被赋予对单位消防安全全面负责的重任，但在实际操作中，他们的工作重心往往偏向于经济指标，对安全问题的重视有待进一步提升，实际执行力度存在明显不足。这可能导致单位未能进行充分的安全分析，制定的灭火、疏散预案缺乏针对性和实用性。此外，单位内部的防火巡查工作存在形式主义倾向。如有些单位在关键位置设置的巡查登记本未能真实反映实际情况，消防监督现场检查都能发现占用通道、设施损坏等问题，但登记本上却显示全年检查均完好，未发现任何消防隐患。三是单位隐患整改未能形成有效的闭环管理。具体来说，虽然单位的消防控制室值班人员和消防安全管理人员能够识别和记录一些消防隐患，但在后续的整改过程中，因缺乏后续跟进和确认整改效果的机制，这些隐患往往未能得到充分重视和彻底解决。四是单位在第三方服务监督管理上存在不足。依据法律规定，单位要对内部的消防设施开展每年至少一次的全面检查，每月一次的检验、维修。然而，部分单位内部缺乏全面维护的能力和有维护资质的相关人员，通常需要依赖有资质的第三方服务机构开展维护。消防监督机构现场检查发现，部分单位对第三方服务机构的维护工作存在过度信任的问题，对第三方开展的测试缺乏有效的监督。这导致了一些不良现象的出现，如第三方服务机构可能存在维护人员未到场或未开展工作直接出具虚假报告的情况。更为严重的是，为规避消防监督机构检查，一些第三方机构甚至恶意抹除消防控制设备点位信息，导致消防设施无法正常使用。这些问题无疑对消防设施的正常运行构成了威胁，给单位带来了潜在的消防隐患。
（三）公民参与的积极性有待进一步提高，社会力量有待进一步调动和运用。在消防安全问题发生后，各部门往往倾向于迅速开展全面普查，然而这类检查往往难以有效解决社会中存量的高火灾风险问题，也难以显著提升公民的消防安全意识。同时，这种普查模式往往缺乏公民和社会机构的积极参与，社会力量没有得到充分调动和运用，可能导致政府和行业部门疲劳应战的后果。在当前的消防安全管理中，公民和社会力量的参与确实面临一些挑战。一是消防监督部门根据建筑类别和单位性质制定了维保、年检、评估等各项工作要求，但是部分消防部门的专业人员可能难以全面掌握所有规范，同样地，一些持有基础消防工作资格的社会人员也可能存在类似问题。这种情况在一定程度上导致了消防中介市场的秩序不够规范，出现资质借用现象，且部分维保人员可能缺乏足够的消防知识和技能，使得消防中介未能充分发挥其应有的消防服务作用。二是保险部门在消防安全风险管理方面的参与度尚显不足，未能充分发挥其应有的作用。尽管《消防法》提倡购买火灾公众责任险，但实际购买该保险的人员并不多，同时，保监部门在规范保险公司单位火灾险的保前评估、承保后检查以及出险后赔付等环节上缺乏明确的标准和指导，导致保险公司在火灾风险评估、消防安全检查以及防火减少损失科研等方面缺乏足够的动力。此外，也缺少一个合理的消防风险状况信息交换制度和信息共享平台，这些因素共同影响了保险在经济补偿和辅助社会管理方面的功能发挥。三是在消防管理方面，人民群众、民间力量以及社会资源的参与度不足。由于地区间经济发展水平的差异，政府在消防基础设施的投入上表现出不均衡，尤其是在一些新近脱贫或偏远地区，民间经济实力尚不足以进行足够的消防安全基础投入，导致消防基础设施和管理水平的显著差异。此外，消防基础设施项目的投资规模较大，且属于公益事业性质，难以直接产生经济效益。因此，在吸引民间力量和社会资源参与方面，由于缺乏相应的政策支持和激励机制，很难有效吸引人员和资金投入。四是在消防宣传方面，宣传内容的针对性和实效性不足。目前宣传工作往往采用较为固定的格式，内容创新度不够，容易使群众产生审美疲劳。在当前的消防宣传中，媒体往往更多地聚焦于火灾事件本身，这类内容确实容易引起公众的关注和共鸣。然而，对于如何有效防范火灾、如何逃生自救等关键信息，宣传内容却显得较为片面和缺乏深度。以逃生疏散为例，虽然常见的宣传片中提到了弯腰低头、用毛巾或者衣服捂住口鼻，从疏散逃生通道迅速撤离。但往往忽略了这些措施在实际应用中的前提条件和注意事项。实际上，疏散过程中需要确保疏散楼梯内没有大量烟雾，疏散方向不应穿越起火区域。毛巾想要隔离烟尘需要厚度至少8层并打湿才有明显效果。同时，公众也需要了解，毛巾和防烟面具并不能吸附有毒气体。正确的疏散方式是发现有烟雾或起火，从烟雾的相反方向寻找最近的出口，确认楼梯间没有烟雾方可疏散，进入楼梯间后及时关门；如果只有一部楼梯且楼梯内有烟雾需要尽快报警求救，绝不能直接从楼梯疏散；如果家中室内着火，出门后注意关门防止烟气进入楼梯。
三、坚持法治化、专业化、社会化一体推进现代公共消防安全管理
破解当前消防安全管理面临的困局，主要方法是合理划分政府、单位与市场在社会消防安全管理中的责任边界，有效整合政府职能、社会资源，走法治化、专业化与社会化共同发展道路，推动消防安全管理的健康发展。
（一）法治化。法治，顾名思义就是"法的统治"。要贯彻法律至上、严格依法办事的原则和方式。它要求作为反映社会主体共同意志和根本利益的法律具有至高无上的权威，并在全社会得到有效实施、遵守和贯彻。在法治状态下，意味着管理者与管理对象对自己的权利义务界限十分清楚，知道自己的行为会带来什么样的法律后果，从而能够在规则确定的范围内活动。在消防监督领域推进法治化，不是只提出依法依规治理火灾隐患，依法进行消防行政处罚、依法办理消防行政许可这样的口号，还要做到：一是用法治化的思维明确管理范围。消防救援部门要严格依照《消防法》及各省市的消防条例、部门规章依法行使自己的监督职权，法律规定范围内的要坚决管住、管到位，不因履职尽责问题而造成缺位，法律规定不明确的要尽快制定相应的规章、附则划分权责，不属于自己管的要移交相关部门进行管理，不需要管理的要坚决放开，一次性放到位，决不能因超范围使用职权造成越位。具体而言，要做到合理划分政府、政府各部门、市场与群众的责任，明确消防救援监督部门与其他部门的工作内容、工作方式。消防救援监督部门要严格履行法定职权，决不能陷入监督全负责、专项全覆盖，责任全承担的境地。二是严格依照法定程序开展消防日常监督管理。各级消防监督部门现阶段严格依照"双随机"模式开展监督管理，所有执法程序应公平、公正、公开，严禁出现乱执法、随意执法、故意执法的现象，影响执法公正。三是必须以消除火灾隐患，惩戒典型事件为目的进行执法。消防监督管理的目的必须着眼于消除火灾隐患，以确保公共安全。四是处罚要体现公平公正，要量罚得当。消防行政处罚有违法情节量刑规定，这就给执法带来一定的不确定性，目前各地消防执法有明确的裁量标准，但是在法定的幅度范围内，仍需要综合考虑情节轻重、危害大小等因素进行裁量，对相同或类似的行为必须一视同仁，决不能出现因人情世故带来的差别对待。要严格落实法治化，做到各尽其责、各归其位、各得其所，防止消防管理中出现不公不廉的现象。
（二）专业化。当今科技高速发展，各行各业分工日益专业化和精细化，公共消防安全管理领域尤其明显，消防监督和消防日常管理必须坚持走专业化发展道路，具体从两个方面入手：第一，从消防救援队伍来看，各省消防总队要着力打造培养一批以高级专业技术、中级专业技术为核心的人才队伍，培养人员考取消防注册工程师、消防维保操作员等国家证书。要完善消防救援队伍人才引进机制，利用现有的学校和实训基地、科研中心轮训内部人员，培养专业骨干。此外，单位内部要健全完善消防监督专业人才晋升机制，以稳定队伍内部专业技术骨干。第二，在社会人才培养层面，将消防专业人才培育纳入国家高等、中等教育体系，以满足社会消防专业技术人才需求。要加大对现有消防从业人员的培训力度，建立消防专业人员持证上岗制度和监督管理备案制度，将消防人才纳入消防监督管理体系。此外，要求各行业监管部门管理消防的工作人员必须考取相关消防从业证书，聘用持证人员为单位消防监督辅助人员。要从法律法规层面明确社会单位各级消防管理人员持证类别，建立消防管理人、控制室值班员、消防巡查负责人的持证上岗制度，推动重点场所消防工作有专业人员监督管理。
（三）社会化。最大限度地发动群众参与消防工作，要尽可能利用社会资源，大力发展民间消防力量，重点补充消防监督和灭火的空白区域，提升社会整体的自防自救能力。重点是要做到：一是要严明社会单位主体责任。消防监督管理部门要督促社会单位加强自身管理，探索有针对性的管理制度和监督方式。消防部门要对社会单位尤其是重点单位做到监督指导到位、培训到位，要求单位切实做到"安全自查、隐患自除、责任自负"。二是要合理使用政府征信体系。消防部门将单位的消防安全管理信息纳入社会信用体系，将违规单位和存在较大风险的单位列入黑名单，切实发挥保险、金融、税务等因素在消防安全风险中的调控作用，督促单位强化自身消防安全管理。三是要大力发展消防公益事业。在实际工作中可以引入市场机制和民间社会力量，充分发挥中介组织、行业协会、社会团体、民间组织等社会力量的作用，推动消防管理由单纯采用行政手段向综合采用行政、市场等手段转变。
