让搬迁群众真正融入新的生活环境——关于推动易地扶贫搬迁群众安置后长远发展的调研报告

让搬迁群众真正融入新的生活环境--关于推动易地扶贫搬迁群众安置后长远发展的调研报告

省委政研室、省发改委、中南林科大联合调研组　

2019年2月3日

习近平总书记指出："要有序推进易地搬迁扶贫，让搬迁群众搬得出、留得下、能致富，真正融入新的生活环境"。习近平总书记的指示在湖南基层落实怎么样?近期省委政研室联合省发改委、中南林业科技大学组成调研组，调度了全省面上情况，并深入湘西州凤凰县、张家界市慈利县、常德市石门县一些乡镇村组开展实地调研。总的感到，全省上下以习近平总书记精准扶贫重要论述为指导，扎实推动易地扶贫搬迁工作，坚持挪穷窝与换穷业并重、安居与乐业并举、搬迁与脱贫并进，解决了人往哪里搬、钱从哪里筹、地在哪里划、房屋如何建的问题，探索了收入如何增、生态如何护、新村如何管等经验，做到了"五年任务、三年完成"，但在如何拔穷根、真融入上还需下功夫。

一、全省上下深学笃用习近平总书记精准扶贫重要论述，将易地扶贫搬迁作为"头号工程"，提前两年全面完成"十三五"易地扶贫搬迁建设任务，推进有力、成效显著，群众满意

中央下达湖南省"十三五"易地扶贫搬迁总任务72万人，建设集中安置项目2758个。截止2018年底，全省累计投入资金410亿元，建成集中安置项目2751个，完成了"十三五"建设任务的99.7%。展现出四个新作为。

在责任落实上有新作为，实现"搬得出"。省委、省政府坚持以习近平总书记精准扶贫重要论述为指导，突出政治站位，坚决贯彻落实党中央、国务院决策部署，把易地扶贫搬迁作为重大政治任务、重大民生工程、重大发展机遇，省领导深入基层、靠前指挥，建立形成了省负总责、市(州)组织、县抓落实的管理体制。各市(州)均建立了以市(州)委市(州)政府主要负责人为第一责任人、常务副市(州)长专抓的联席会议制度，制定了工作方案，出台了项目实施、资金管理、年度考核等政策措施，捆紧捆实了省、市(州)、县(市)三级责任，形成了集中突击、合力攻坚、纪律严明的良好工作格局。如娄底市建立了流动红旗评选制度，在全市有搬迁任务的乡镇中开展"六比"活动，对每月评选排名前10位的乡镇在市级主流媒体上通报表扬，颁发流动红旗，奖励工作经费，全市形成了学、比、赶、超的良好氛围。

在创新安置上有新作为，实现"建得好"。安置项目建设中做到了四个一律：首先，2018年新建项目一律实行集中安置，2018年新建项目绝大部分选址在城区、镇区、园区、景区，交通便利、配套完善、产业发展基础较好。住房建设面积、自筹资金、项目建设等政策标准总体落实情况较好。如衡阳市祁东县坚持"用最好的地建最好的房，把最好的房给最困难的人"，集中安置点均紧邻镇、城、园、场(厂)，300多户原想分散安置的搬迁户因此改变主意，选择集中安置。其次，项目一律由省属国有企业湖南建工集团EPC(工程Engineering、采购Procurement、建设Construction)总承包，即通过严格执行招投标程序，将集中安置项目委托有资质的省属国有企业湖南建工集团进行EPC总承包，实行零利润管理，并做到计划、质量、进度、政策和不挂靠转包"五保证"。各县(市、区)成立专门班子，做好与总承包企业的对接，及时交付施工场地，及时解决困难和问题，全力保障施工环境。再次，建设过程一律全程跟踪监管，监管一律纳入信息化平台。建立完善易地扶贫搬迁信息管理系统及手机APP，对分散安置项目监控到户，对集中安置项目监控到点，最大限度提高了管理效率，充分体现了集中力量办大事的制度优越性，受到群众普遍欢迎。常德市石门县三圣乡山羊冲村的易地扶贫搬迁户唐植忠，一度过的是"吃水望天落，出门就爬坡，上学就医难，住的岩石窝"日子，搬迁后在新房上贴了对联："靠政府帮扶，迁居乐业家境顺；得春风沐浴，告别穷窝富路宽。"

在搬迁质量上有新作为，实现"稳得住"。首先，县(市、区)坚持基础设施、公共服务设施、社区组织管理与搬迁安置同步推进，如湘西州凤凰县禾库镇安置点，同步配套建设给排水、强弱电、路网、幼儿园、卫生院、社区服务中心、停车场、市场、游客中心等设施，让搬迁群众的获得感和幸福感大大增强。其次，不断完善便民服务制度，引入社区管理，建立社区管理机构，如常德市石门县三圣乡山羊冲村集中安置点，制定了搬迁小区公约和社区议事制度，成立了红白喜事理事会、村民议事会、道德评议会、禁毒禁赌会等群众自治组织，及时解决社区居民反映的矛盾和问题。再次，在安置区集中流转部分土地，按照每户分配一块菜园地，解决搬迁群众吃蔬菜问题，降低了生活成本。最后，创新搬迁安置新模式，如郴州市资兴市积极探索贫困孤寡老人等特困群体安置方式，将三都、兴宁、州门司等3个乡镇的孤寡老人、五保户等特困人员易地搬迁集中安置点与敬老院项目结合建设，民政部门做好后续服务，使贫困户既享受了易地搬迁政策，又获得了养老福利，得到国家发改委监管巡查组充分肯定。

在后续帮扶上有新作为，实现"能致富"。做好搬迁后的文章，比搬迁本身更重要。各地结合实际，从产业脱贫、就业脱贫、日常管理等方面积极做好服务，帮助搬迁户"挪穷窝""拔穷根"，实现稳定脱贫。如省发改委在易地搬迁任务最重的大湘西地区开展后续产业及就业试点示范，优先选择一批建档立卡搬迁群众参与度高、收益多的特色农林产业企业或项目，累计安排资金1.05亿元，按照企业不高于建档立卡搬迁人员年工资收入的30%，单个项目专项资金在10万元以上50万元以下的标准奖补资金，已使2.9万名搬迁群众在劳务报酬、入股分红、土地租金等方面直接受益，实现稳定脱贫。张家界市慈利县依托"富硒"土壤，培育特色种养产业，仅东岳观镇"大兜菜"种植项目就促进100余名搬迁对象增收。邵阳市洞口县强化政企联动，以"扶贫车间"为抓手，帮助搬迁群众就业脱贫，如毓兰镇集中安置点利用一楼门面招商县腾跃鞋厂，建立三条生产线，安排搬迁贫困户40人，月工资3000余元，实现在家门口就业安居梦。绥宁县成立了劳务经纪人服务平台，由132名农村劳务经纪人分片包干，为贫困户宣讲帮扶政策、提供就业信息、介绍工作岗位，每月进行跟踪服务，已帮助2000余名搬迁对象到广东、广西等地就业。

二、从安置到安居、安心，还存在一些亟待解决的问题，需及早制订应对措施

虽然易地扶贫搬迁工作取得了显著成效，但调研发现，在后续帮扶、旧房拆除、稳定就业和社区融入等方面还存在一些问题，需要引起高度重视，主要集中在以下三个方面：

部分县市区工作重心仍在项目建设上。"搬迁只是手段，脱贫才是目的"，虽然全省有建设任务的105县(市、区)都制定了后续帮扶实施方案，但从当前落实情况来看，34个县(市、区)提前完成了"十三五"易地扶贫搬迁工程建设任务，其它71个县(市、区)工作重心仍是项目建设，没有将搬迁安置与后续帮扶同步推进。同时，部分县(市、区)在后续帮扶方面没有结合当地资源禀赋，帮扶思路不清，办法不多，产业帮扶和促进就业的实质性措施乏力，难以满足搬迁群众的就业需要。

短期目标与长期目标不协调。首先，为了推动搬迁贫困户短期脱贫，积极协助搬迁贫困户申请小额贷款用于生产，但由于搬迁户缺乏经验与技术，导致效益不明显甚至亏损，或挪作他用，已出现部分搬迁贫困户还款困难，给其自身可持续发展和地方政府财政带来了压力，不利于实现中长期目标。其次，个别搬迁群众安置后仍存在"等靠要"依赖思想，甚至不打算偿还小额贷款了。再次，旧房拆除、生态复垦复绿没有跟上，一些搬迁群众仍着眼于眼前利益，希望回原居住地从事农业生产。

搬迁融入和社会管理有困难。首先，集中安置点(特别是不同村组群众集中安置点)的搬迁群众之间、搬迁群众与安置地原有群众之间，以及分散安置群众与安置地原有群众的融合问题。其次，群众搬迁后的户籍与土地等生产资料隶属于不同乡镇或村组的管辖，有群众担忧会出现多头管理或都不管理问题。第三，集中安置后少数贫困户人均生活成本上升，增加了新的负担。调研表明，集中安置后搬迁群众人均生活成本(水、电、气、菜、油、盐、酱、醋等)达到260元，比搬迁以前有较大增幅。

三、统筹发展规划、创新帮扶机制、加强组织保障，全面提升搬迁质量脱贫成效

易地扶贫搬迁安置后的发展问题是需要重点解决的难题，建议着重做好三个转变，即工作目标由全面推进向重点突破转变，集中优势兵力，补齐湘西州等贫困程度相对比较深地区搬迁工作短板；工作导向由注重速度向提升质量转变，做好巩固成果文章，及时防范和化解搬迁过程中的各类问题；工作环节由突出"搬出来"向"稳得住"与"能致富"并重转变，着力做好产业配套、就业培训、社区融入与管理、工程质量安全管理、搬迁资金保障、拆旧复垦等工作。具体建议做到五个创新。

创新后续产业发展规划。根据湖南72万易地扶贫搬迁贫困户搬迁以后的分布特点，因地制宜、因户施策，综合考虑搬迁群众的年龄状况、健康因素、劳动能力特点，制定全省后续产业帮扶规划。2018年10月15日-16日，全国易地扶贫搬迁现场会在河南召开，河南、陕西、湖北、广西等省份的典型经验做法，共性方面就是高度重视后续产业发展，确保搬迁群众"搬得出、稳得住、有事做、能致富"。建议借鉴河南、湖北等兄弟省市经验，出台《易地扶贫搬迁后续发展指导意见》，从省级层面科学规划易地扶贫搬迁后续产业发展，并指导市县出台《实施办法》，优化产业布局，压实易地扶贫搬迁后续产业发展主体责任，加强对后续产业发展的资金、政策保障。

创新后续产业帮扶机制。多渠道、多元化发展后续产业，摸清搬迁贫困群众劳动力结构，根据安置点具体情况，结合当地资源禀赋和市场需求，因地制宜制定后续产业帮扶方案。通过发展特色种养业解放一批有劳动能力、愿意通过产业发家致富的搬迁户，采取公司+农户、合作社+农户等模式，依托公司和合作社，帮助搬迁户实现稳定脱贫。依托商贸旅游业，充分利用搬迁人口、资源要素的重组和聚集，将其打造成独具特色的乡村旅游休闲度假服务型安置区，实现增收脱贫。依靠小额贷款等财政金融政策，通过致富能手、新型职业农民等一批有头脑的劳动力带动搬迁户发展产业致富。统筹考虑在安置点规划布局小微企业，引进扶贫车间，积极开发公益岗位，确保有劳动能力的搬迁户实现至少一人稳定就业。通过建立劳动就业平台转移帮助搬迁户实现就业，促进脱贫致富。

创新后续发展投入机制。多渠道整合资金，加大对易地扶贫搬迁后续产业扶持力度。在财政资金投入方面，重点向深度贫困地区搬迁群众后续发展有关的项目倾斜。加强易地扶贫搬迁结余资金管理，提高使用效率。制定积极扶持政策，引导和鼓励金融资本和社会资本投向后续产业扶持领域，完善信贷风险防控机制。盘活用好搬迁群众承包地、山林地和宅基地资源，补助增减挂钩指标，节余指标进入市场交易，所得收益全部用于安置点基础设施建设，大力引进各类市场经营主体，尤其是农业龙头企业投资开发迁出地土地，努力提高迁出地土地经营权收益。

创新后续发展融入机制。易地扶贫搬迁群众融入安置地的问题，主要出现在湖南易地扶贫搬迁出村不出乡(镇)和出乡(镇)不出县的情况下，各地可参照水库移民或生态移民工程等，在制定后续帮扶方案时，使搬迁群众与安置地的原居(村)民建立共同体意识，县乡(镇)村建立和完善安置区统一管理及服务平台，及时帮助和解决搬迁户在生产和生活中遇到的困难，建立安置区社会风险评估和预警应急机制，及时引导和化解矛盾。明确社会保障措施，衔接好农村低保、城市低保和养老保险三类保障，让搬迁户同等享受户籍、养老、失业、医疗、卫生、教育等公共服务待遇，做到同乡(镇)同城同待遇政策。鼓励建设公共服务站等公共设施，建设日常活动和生活服务机构，方便居民交流。深入学习红色文艺轻骑兵精神，组织文化文艺小分队深入安置区，采取多种形式丰富搬迁群众文化生活。

创新后续发展领导机制。进一步强化县市区党委、政府主体主责，搬迁群众实施易地扶贫搬迁后，党的组织建设不能缺位，党组织和党员不能失职。开展以"党建+"引领易地扶贫搬迁群众的后续发展，在有条件的搬迁安置区，建立临时党支部，加强党组织对搬迁群众的管理，增强搬迁群众向心力、凝聚力。建好帮扶网格模式，按照"村党总支委员+临时党支部委员+党员+农户"的网格模式，实行一对一结对帮扶，充分运用道德讲堂、农民讲习所等平台，为群众讲解政策，强化思想沟通，不断激发群众脱贫的内生动力。