华侨农场土地利用与归难侨职工权益保护研究

华侨农场土地利用与归难侨职工权益保护研究

华侨农场是我国集中安置早期归难侨的国营农场，目前全国共有84个华侨农场，分布在吉林、福建、江西、广东、广西、海南、云南七个省（区），总人口达到95万人，其中常住人口70万人，归难侨及其子女27万人。为安置广大归难侨职工安居乐业，国家先后向84个华侨农场划拨了800亩到30万亩面积不等的土地，全国华侨农场总面积达460万亩。

课题意义：长期以来，归难侨职工主要依靠以农用地为主的国有土地从事农业劳动，在华侨农场自成一体的封闭体制下生产生活。2007年新一轮华侨农场改革工作启动以来，华侨农场逐步走向开放，现代化与城镇化的步伐加快，土地开发利用日益成为华侨农场解困的"救命绳"和开启快速发展通道的"敲门砖"。各地利用开发土地资源，走出了不同的改革路径，深刻改变了华侨农场及归难侨职工的生产就业方式。与此同时，华侨农场土地开发缺乏规划、违规开发土地、损害归难侨职工合法土地权益等现象不断涌现，引发了一些社会问题，甚至影响到华侨农场深化改革发展。指导全国华侨农场科学开发利用土地，并保护归难侨职工土地权益，已经成为当前迫切需要研究和解决的重要问题。

　课题样本：本次课题研究选取了福建江境、赤港、竹坝，广东花都、平沙、大槐，广西武鸣、来宾、凤凰等17个华侨农场开展田野调查和深度走访。上述华侨农场在土地利用方式上，涵盖了政府整体收储，利用建设用地招商引资，流转农用地土地承包权等多种类型；在土地利用态度上，有谨慎型稳步渐进的，也有开拓型破旧立新的。在产业发展上，既有承继农业优势发展现代农业的，又有建设工业园区发展战略性新兴产业的，还有依靠区位、环境致力于休闲度假第三产业的；在体制模式上，分别选择了设乡并镇、成立社区、建设国家级经济开发区，探索社区+企业等多种道路。这些华侨农场在土地开发利用及改革发展方向上非常具有代表性，基本能够反映全国华侨农场土地开发利用工作的全貌。

　研究方法：我们全面收集各华侨农场开发利用土地的基本数据，了解各地土地开发利用、产业发展和体制改革的总体思路，实地查看土地利用和安置情况，调查归难侨职工对土地利用和补偿安置的切身体会及意见建议，获得了大量可靠鲜活的一手资料。在后续研究中，我们采用了统计分析和比较研究的方法，总结华侨农场在土地开发利用中的经验，分析突出问题及其原因，比较研究各华侨农场土地开发利用工作的特点和效果，力求形成对华侨农场土地开发利用工作的科学判断。

一、华侨农场土地基本情况

（一）华侨农场土地的历史及现实

历史上，地方政府服从国家安排划拨出大片土地，支持建设华侨农场接待安置归难侨。我国在华侨农场这片土地上为受尽迫害、一贫如洗的归难侨安置住房、安排工作，解决基本生产生活问题，海外舆论对此给予高度评价，使国家赢得了国际政治斗争的胜利。长期以来，归难侨职工从事农业生产、安居乐业，土地资源已经成为他们赖以生存的生产和生活资料。目前，在全国84个华侨农场当中土地总面积超过万亩的有64个，据调查情况显示，绝大多数华侨农场土地以农用地为主从事农业生产，一些华侨农场的基本农田在农用地中大多占有相当比重（见图1）。

近年来，随着改革发展工作不断深入，华侨农场走上产业化与城镇化发展的快车道，土地开发速度明显加快。地方政府纷纷将地处城市边缘或周边的华侨农场列入城市发展规划，把具备一定区位优势的华侨农场土地收回作为工业开发区、投资区，一些华侨农场建设用地数量占有重要比重（见表1）许多华侨农场已经成为地方经济发展一个新的增长点。

福建赤港、广西武鸣、广东花都、大旺等一批具备优越区位条件、周边市场环境发育良好的华侨农场，在地方政府的大力支持下，将自身产业发展与当地土地利用总体规划（简称"土规"）和城乡建设用地总体规划（简称"城规"）相结合，获得了足够的建设用地指标，充分发挥土地优势发展工商业，形成了年产值数十亿至上百亿的较大规模产业园区，工商业已成为这些华侨农场的支柱产业。

华侨农场发展起步晚，大多保持了良好的生态环境，一些华侨农场综合利用农业生产、生态环境、归侨风俗风情等独特条件，发展旅游业。一方面依托茶叶、果树种植和农业生产生活原貌发展观光农业、农家乐旅游；另一方面，依托归侨历史传统、歌舞艺术、特色美食打造东南亚风情文化旅游。归难侨职工参与经营农业观光、东南亚歌舞表演、侨乡特色小吃制售、农家乐等旅游产品，获得了更多的收入。同时，华侨农场保持并改善了良好的生态与社会环境，也让归难侨职工的幸福指数不断提高。

在我国城镇化进程加快的大背景下，贴近城市的广西区来宾、福建天马等华侨农场在地方政府主导下，被当地城市发展规划纳入主要城区，并收回绝大部分土地，不再担负生产经营职能，彻底改制为社区、乡镇。地方政府为归难侨职工提供社会保险缴纳、住房安置、生活补助发放等基本生活保障。职工得到了基本生活保障，在生活和就业方式上与普通市民日益同质化，从封闭体制下的"特殊人群"被推向开放社会成为"普通公民"。华侨农场及归难侨职工以"土地换保障"的模式，实现了向城镇化的过渡并彻底融入社会。

土地开发加速对华侨农场来说是一把双刃剑，一面是收回国有土地导致农场大量失地，需要妥善协调地方政府、华侨农场以及归难侨职工之间的土地出让收益分配关系，安置好广大归难侨职工，保障华侨农场及职工的未来长远生计。另一面是土地资产得以盘活，并由此带来地方政府对华侨农场及周边地区基础设施、教育、卫生、文化等方面的投入激增、招商引资力度加大，有利于华侨农场经济社会的发展，农场面貌大幅改善。

归难侨职工身处土地利用的大潮中，在面临着土地承包经营丧失、生产生活方式转变、各种安置补偿措施是否合理到位等关系到切身利益问题的同时，也享受到有土地开发利用带来的更加完善的公共服务和高水平社会保障，并解放出劳动力向城市再就业转移，可支配收入大幅增加，生活条件得到显著改善。总体来讲，土地开发利用给归难侨的基本生活带来了积极的改变。

可以说，新时期的土地开发利用极大地推动了华侨农场的改革和发展，深刻影响着地方政府、华侨农场的经济社会发展和归难侨职工的生产生活方式，正在成为华侨农场当前最大的利益关切点。

（二）华侨农场土地政策变迁

上个世纪，华侨农场的土地利用方式以农业生产为主，国务院有关华侨农场经济体制改革中的相关政策，主要强调改进土地经营方式，鼓励规模化经营，以促进农业产业加快发展，土地政策基本保持稳定。

自2007年新一轮华侨农场改革工作启动以来，国务院及财政部、国土资源部等相关部门针对国有农场及华侨农场，出台了一系列政策意见指导华侨农场土地开发利用工作。国务院《关于推进华侨农场改革和发展的意见》（国发﹝2007﹞6号，以下简称国务院6号文），启动了土地利用工作的新部署。文件主要强调稳定职工家庭土地承包经营权和职工子女可以续包的基本要求，鼓励土地适度规模经营，重点提出全面推进土地确权登记工作，并要求收回华侨农场土地应参照征收集体土地标准给予补偿。随后，国土资源部、国务院侨办联合印发《关于依法加快华侨农场土地确权登记发证工作的通知》（国土资发﹝2007﹞130号，以下简称《土地确权通知》），财政部、国务院侨办出台《华侨农场土地确权登记办证中央财政奖补资金实施办法》的通知（财行﹝2007﹞212号），大力推动华侨农场切实加快土地确权工作，明确华侨农场的土地使用权。

2008年，随着包括华侨农场在内的国有农场土地开发利用不断加速，为保护国有土地资源，规范国有农场土地管理行为，国土资源部、农业部出台《关于加强国有农场土地使用管理的意见》（国土资发〔2008〕202号）。其中，规范国有农场土地使用权收回行为的有关程序和补偿安置要求，成为各地华侨农场土地收回工作的重要参照标准。

2012年，国务院侨办、国土资源部、农业部等十部门联合出台《关于进一步推进华侨农场改革和发展工作的意见》（国侨发〔2012〕29号，以下简称十部门意见），在重申国务院6号文件有关深化经营体制改革和做好土地确权工作的要求基础上，针对土地开发利用的现实情况，突出强调了土地权益保护工作的重要性，明确提出要妥善解决失地职工就业和社会保障等问题，土地出让和增值收益要优先用于解决农场基础设施建设及归难侨民生问题。

2013年10月，国务院侨办、国土资源部结合两部门专题调研情况，针对部分华侨农场土地利用缺乏规划、开发无序、损害职工权益等突出问题，联合下发《关于做好华侨农场土地保护和开发利用工作的意见》（国土资发〔2013〕116号，以下简称116号文），从严格保护华侨农场土地资源、规范引导华侨农场有序开发土地、保障归难侨职工土地权益的角度出发，系统全面地对华侨农场土地开发利用工作提出了十三项政策要求，切实维护华侨农场及归难侨职工土地权益。

纵观华侨农场土地政策发展历程，保护国有农场土地的思想一以贯之，政策内容逐步从单一的农用地经营方式创新，向规范各种土地类型利用工作转变，政策的关切点越来越侧重于维护华侨农场及归难侨职工的土地权益，指导华侨农场通过土地开发利用，促进归难侨职工生产生活条件改善。

二、华侨农场土地权益分析

（一）华侨农场土地权益构成

华侨农场土地开发利用牵涉到复杂的利益关系，而一切土地利益均附着在相应的土地权利之上。根据国家土地管理有关法规和华侨农场的相关政策，华侨农场土地利用主要涉及如下几方面权利：

1.土地所有权

权利主体：国家。

所有土地归国家所有是华侨农场土地权属的重要特征。《土地管理法》规定了我国城市和农村土地分别归国家和集体所有的土地二元结构，农村农用地及宅基地归集体所有。但华侨农场原有体制特殊，独立于城乡之外，土地来源于国家划拨。因此，虽然同样从事农业生产，华侨农场与农村有所不同，建设用地、农用地及职工住宅用地均属于国有用地。所有权主体的不同，是华侨农场土地利用诸多利益分配具有特殊性的根源。所有权是基础，以下所述其他权利都是从所有权派生出来的权利。

2.土地使用权

权利主体：华侨农场。

土地使用权是所有权人对土地占有、使用和收益权能的让渡。国家划拨土地成立华侨农场，将土地使用权让渡给华侨农场，为归难侨职工提供生活空间和生产资料，由华侨农场作为土地使用权的唯一主体，代为行使占有、使用、收益的权利。《土地管理法》规定，土地使用权应当依法通过政府登记造册予以确认。根据用途不同，华侨农场土地使用权可以区分为国有农用地使用权和国有建设用地使用权两个部分。国有农用地使用权，主要为农场职工提供农业生产的基本生产资料；国有建设用地使用权，一方面满足职工住宅建设对土地的需求，另一方面也支持农场因地制宜发展工商业，提高土地产出效益，促进农场及职工增收。

3.农用地承包权与经营权

权利主体：归难侨职工；

相关主体：华侨农场、第三方。

华侨农场将土地承包给职工经营，从而实现了使用权与承包经营权的分离。华侨农场参照农村地区，建立了以职工家庭土地承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。归难侨职工家庭通过签订土地承包经营合同，与华侨农场建立有限时间的土地承包经营关系，获得土地承包经营权。

土地承包经营权可以进行流转。伴随着城镇化进程不断加快，很多职工就业向二、三产业转移，并将其所承包土地自主出租或转包给其他职工或农业公司耕种，土地承包权和经营权实现分离，也有华侨农场把集体经营的土地转包给农业公司。土地经营权流转行为日益增多，华侨农场土地的经营主体变得更加多样，农场和职工流转土地经营权收取流转收益，土地经营者实现规模化经营。

4.土地处分权

权利主体：国家；

相关主体：地方政府、华侨农场、职工、用地单位。

在土地国有的条件下，土地处分权的实质是土地使用权的流转处分权。华侨农场土地开发，主要是出让土地使用权，利用土地兴办集体经济、招商引资。华侨农场土地国有，土地使用权出让必须由地方政府代表国家行使处分权，土地又被归难侨职工实际占有使用，因此，土地开发利用集中涉及到地方政府、华侨农场、归难侨职工、用地单位四方主体，需要通过农场收回归难侨职工用地、地方政府收回农场土地使用权、地方政府出让土地三个环节的变动，完成土地使用权的转移（见图3）。

（1）华侨农场与归难侨职工：收回承包经营权及住宅用地使用权。

华侨农场利用土地，收回华侨归难侨职工土地承包经营权或住宅用地使用权，并依法对归难侨职工从货币补偿、住房、就业等多方面进行补偿安置，确保失地归难侨的当前生活水平不下降，未来生计有保障。

（2）地方政府与华侨农场：收回国有土地使用权。

华侨农场土地归国家所有，招商引资利用土地，必须由地方政府代表国家行使处分权，将华侨农场土地收回后，再次转让土地使用权。地方政府收回土地，按照国家相关政策给予华侨农场土地补偿款；按照《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》要求，出让土地使用权获得的土地出让金，应在支出中适当安排资金，用于华侨农场基础设施建设和归难侨职工安置。

（3）地方政府与用地单位：转让土地使用权

地方政府依法通过招拍挂的方式转让原华侨农场土地使用权，用地单位向地方政府支付土地出让金。涉及到农用地的，还应当办理农用地转用手续。

小结：综上所述，华侨农场土地权利都由国家对土地的所有权派生。现代产权制度创新突出的特点就是权利的分离，从所有权出发派生出占有、使用、收益和处分四项权能，从土地使用权派生出承包经营权。在新一轮农村土地制度改革中，又将承包权与经营权相分离，从而形成所有权、承包权、经营权"三权分离"的新的产权运行体系。权利的分离方便了权利的转让、交换，通过促进土地经营权的流转，实现土地生产要素的优化配置，创新了土地收益的分配机制。（见图4）。

（二）华侨农场土地权益现状

1.土地使用权确权全面完成

产权明晰是土地开发利用的基础。近年来，各级土地管理部门及侨务部门通力协作，按照国土资源部、国务院侨办《土地确权通知》的要求，大力推进华侨农场土地使用权确权登记工作，积极解决华侨农场与周边地区的土地权属争议。截止2012年，全国华侨农场已确权登记发证土地面积370.4万亩，占确权登记总任务的93%，已基本完成华侨农场土地确权工作（见图5[1]）。

土地确权工作完成后，华侨农场土地边界清晰，产权明确，为后续开发利用土地奠定了稳定的物权基础。当前，我国农村集体土地的确权登记工作也已基本完成，华侨农场土地确权工作先于农村地区完成，厘清了部分与周边地区存在争议的土地权属，为维护华侨农场土地权益赢得了主动。过去，华侨农场与周边农村因土地权属争议引发的矛盾和冲突不时发生；土地确权后，华侨农场及职工有了土地权属证书这张"护身符"，更加理性地运用法律主张、维护自身的合法权利。福建省赤港华侨农场反映，由于有了产权证书，农场在与周边农村有关土地权属纠纷的诉讼中连续胜诉，干部职工经营利用土地底气很足。

2.土地承包经营权得到落实

国务院6号文及十部门意见反复强调，要稳定和完善以职工家庭土地承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障职工对承包土地的使用、收益等权利。总体上来看，各地华侨农场基本落实了中央精神，职工通过与华侨农场签订土地承包合同，获得了土地承包经营权，为保障职工基本收入奠定了基础。

在承包费上，各华侨农场每年收取100-500元/亩不等（详见表1），广东省花都、大槐等华侨农场采取免收或象征性收取少量土地承包费的措施，促进职工增收。在承包期上，各地差异较大，从1年到20年不等（详见表2）。以农业为主导产业的华侨农场，一般土地承包合同期限较长，广西区凤凰华侨农场土地承包期为20年。有开发利用土地预期的华侨农场多以短期土地承包合同为主，福建省赤港、竹坝、天马等华侨农场土地承包期仅1年。

3.土地承包经营权流转加快

归难侨职工在改革的进程中思想观念逐渐开放，就业向二三产业转移增多，承包地经营权流转的现象也大量出现。土地承包户按照依法有偿自愿的原则，有序流转土地承包经营权，成立专业大户、家庭农场、农民合作社，发展多种形式的适度规模经营和集约化生产，促进了农业生产效率的提高。

与统分结合的农业经营体制相适应，承包地经营权流转主要有两种方式：集体经营的土地由华侨农场统一转包给农业企业或专业大户，职工承包的土地主要由职工自主转包、出租给种田能手或农业公司。此外，也有个别华侨农场参与职工承包地流转，广西区武鸣华侨农场通过回租的方式，鼓励职工将承包土地流转到华侨农场成立的国有平台公司统一集中经营。

在土地有序流转发展规模化经营的基础上，华侨农场农业用地的经营主体日益多元，除传统的承包职工外，农业产业化企业入驻，农户自主成立专业合作社也成为不断出现。以广东平沙为代表的一些华侨农场引导精于品种选育、市场营销的鲜活农产品生产经营能手，带领归难侨职工成立各种专业合作社，充分发挥少数能人的带动作用，增强了农业生产对市场的适应性和风险抵御能力，并有效承接国家各种强农惠农政策，提高归难侨职工的整体经营效益。还有一些受到土地面积、地形条件制约不宜发展规模种植的华侨农场，通过引进社会资本实行企业化经营，在专业化养殖上有所突破。福建东阁华侨农场近年来不断引进养殖企业，目前生猪养殖已经成为该场为主导产业，以凤凰华侨农场1/10的土地面积创造了超过其3倍的农业产值。

4.土地使用权被大量收回

近些年，地处城市边缘或周边的华侨农场大量被地方政府列入城市发展规划，将具备一定区位优势的华侨农场土地收回整体开发（见表3）。

福建省江镜华侨农场被福州市定位为"蓝色经济产业园"的核心区域，天马华侨农场被厦门市列入"集美新区"建设规划，赤港华侨农场已融入莆田市涵江区高新技术开发区；广西区武鸣华侨农场被南宁市作为卫星新城进行规划建设，调查情况表明，来宾华侨农场被来宾市列入"西进北扩"的城市发展战略。福建江境、赤港、天马，广西武鸣、来宾、迁江等6个华侨农场已确权土地面积共计30万亩，目前有逾5万亩土地（主要在广西的来宾、武鸣、迁江，福建的赤港）已被当地政府收回，并出让用于建设开发，其中来宾华侨农场被来宾市整体收储，农场名下已无土地；另有2.75万亩土地（主要在福建的江镜、天马）已确定产业建设发展规划，制定收回补偿方案，即将付诸实施。两项合计占已确权土地面积的26.2%，可供开发利用的建设用地越来越少。

区位优势不显著的华侨农场也纷纷制定发展规划，结合自身优势招商引资，发展特色产业，开发利用土地的意愿强烈。

（三）华侨农场土地收益的分配

华侨农场土地是归难侨职工赖以生存的重要生产资料，是华侨农场长远发展的根本保障。确保归难侨职工当前生活水平不下降、未来生活水平有提高，必须建立公平合理的华侨农场土地开发利用所获收益的分配机制。

华侨农场土地收益来源主要有四个方面：一是华侨农场及归难侨职工流转土地承包经营权获得转包租金；二是地方政府回收华侨农场土地支付的各项补偿款；三是地方政府收回华侨农场土地后招商引资，获得土地出让金；四是企业入驻后产生的就业收入和税收。在现有的权利框架之下，如何合理合法地分配这些利益，成为当前土地开发利用中最大的关切点。

1.华侨农场承包地流转收益分配

华侨农场土地流转收益，根据各地区位条件、土地平整程度、地力水平有较大差异（详见表4）。总体上讲，转包收益基本不低于职工自行耕种收益，一些华侨农场流转土地承包权甚至能获得更高收益，以凤凰华侨农场为代表，流转收益逾1000元/亩。

根据转包主体不同，华侨农场集体经营土地的流转收益归农场所有，大多用于农场开支。职工自主流转或通过农场流转的土地归职工作为生产收入自行支配，用于改善生活水平。总的来说，华侨农场农用地经营权基本遵循了依法自愿有偿的原则，在承包户与经营者之间流转，但也有个别华侨农场发生了收回或变相收回职工承包地的情况。

2.华侨农场土地出让收益分配

华侨农场土地出让收益分配是所有问题的核心，需要建立地方政府、华侨农场和职工之间合理有效的收益分配机制。本章第一部分在介绍土地处分权的运行环节时，我们已经分析了相关的政策，主要是从权利主体的转换角度进行阐述。权利背后是利益，权利主体的变化就意味着利益的转移。

（1）征地补偿款的分配

根据国土资源部、国务院侨办《关于做好华侨农场土地保护与开发利用工作的意见》的要求，地方政府收回华侨农场土地，应当按照相应标准给予华侨农场补偿。具体而言，收回华侨农场农用地的，应参照集体土地征收标准给予补偿；收回华侨农场建设用地的，参照征收农民集体建设用地的标准给予补偿；征收华侨农场国有土地上房屋的，应按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的补偿标准给予补偿。据调查显示，各地根据区位条件及征地时间不同，征地补偿款从6000-98000元/亩不等，毗邻厦门市区的天马华侨农场征地补偿款达98000元/亩。

征地补偿款依法分为土地补偿费、安置补偿费、地上附着物及青苗补偿费四个部分，分别归华侨农场和归难侨职工所有（见表5）。

由于华侨农场土地使用权归农场所有，土地补偿费应当归农场所有；安置补偿费应专项用于被收回土地的农场职工安置支出；地上附着物及青苗补偿费归地上附着物及青苗的所有者所有。在实际操作中，有些华侨农场将安置补偿费、地上附着物补偿费、青苗补偿费直接补偿给职工；也有农场仅补偿青苗和地上附着物补偿费，利用安置补偿费以及农场的土地补偿款为职工安置住房（见表6）。住房安置上，很多华侨农场采用了兴建集中建设安置住房的办法，以人均20-50㎡的标准安置失地职工，职工住房面积和条件较之前均有所提高。新旧房交替过渡期较长的来宾华侨农场，为失地职工发放过渡期租房补助每户每月1000元。这些征地补偿基本能够保障失地职工的生活条件保持当前水平不下降，并在可支配收入和住房条件上有所提高。

（2）土地出让金的分配

根据《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》要求，土地出让金依法应当全部缴入市县一级地方政府国库，纳入地方基金预算管理，并按照收支两条线的原则，在地方国库中设立专账核算，由地方政府通过地方基金预算安排支出。支出的范围涵盖：（1）支农支出。包括计提农业土地开发资金、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活水平补贴支出以及农村基础设施建设支出。（2）城市建设支出。包括完善国有土地使用功能的配套设施建设支出以及城市基础设施建设支出。（3）其他支出。包括缴纳新增建设用地土地有偿使用费、城镇廉租住房保障支出、支付破产或改制国有企业职工安置费支出等。

在这里要说明的是，出让土地的主体是国家，由地方政府代表，并不是华侨农场出让土地，然后用卖地的钱来付职工社保等支出。十部门意见提出，"土地出让和增值收益要优先用于解决华侨农场基础设施建设及归难侨民生问题。"政策要求的实质是收益分配的投向要向华侨农场和归难侨职工倾斜，履行的主体也是地方政府，而不是华侨农场。因此，土地出让金原则上不能直接交由华侨农场使用和分配，更不能分配给归难侨职工，私分国有资产出让所得。

为使土地出让收益的使用真正落在华侨农场，一些地方政府通过财政转移支付，直接加大对华侨农场农业土地开发、农村基础设施建设等方面的投入。也有一些华侨农场为了更多地分享土地收益，通过积极与地方政府协商，达成土地出让收益返还协议，地方政府按一定比例向华侨农场返还土地出让金，由华侨农场自主安排支农和城镇建设支出。

（3）职工就业安置和社会保障

华侨农场职工就业安置和社会保障是华侨农场土地出让收益再分配的重要内容，是华侨农场对在出让土地的过程中，从地方政府获得的土地补偿款和安置补偿款进行的再分配。为职工缴纳社会保险费本来就是华侨农场的责任。但由于华侨农场是依靠对土地的经营收益来承担这笔费用的，在传统农业经营条件下，农业产出效益不高，华侨农场往往难以承担职工养老保险费，造成大量拖欠。华侨农场土地出让后，原有承包经营土地的职工也失去了就业岗位和收入来源，需要华侨农场予以重新安置。从各地的实践来看，地方政府为确保开发利用好华侨农场土地，往往积极介入参与对华侨农场职工和农户的后续保障，为各项补偿和安置措施提供背书。补偿安置职工和农户的责任主体看似是华侨农场，但实质上是由地方政府主导并出资，华侨农场具体操作。