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关于落实“三个区分开来” 建立容错纠错机制的调研报告

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关于落实习近平总书记"三个区分开来"重要要求建立容错纠错机制的调研报告

省委改革办调研组 

2019年3月14日

近期,省委改革办就贯彻落实习近平总书记"三个区分开来"重要要求建立容错纠错机制,先后赴湘西州、邵阳市、浙江绍兴市、山东济南市等地调研,并收集查询相关地方经验做法,形成了调研报告。

一、大家很期盼

大家一致认为,新形势下,落实新发展理念,实现高质量发展,就要鼓励干部大胆探索、勇于创新。因此建立容错纠错机制,十分必要、非常迫切。

1.基层干部心生焦虑,希望有"定心丸"。党的十八大以来,党中央全面推进从严治党,失责必问、问责必严成为常态,干部红线意识、底线意识不断增强,作风明显好转。但也滋生了求稳怕乱、不求进取的心态,出现了不作为、慢作为等现象。究其原因:一是追责压力大。基层工作是"上面千条线,下面一根针""上面千把锤,下面一根钉",工作任务多、责任大,容易导致"做的多、错的多、追责多"。再加之一些地方和单位对党内法规学习不透彻、领会不到位、运用不精准,出现了追责方向跑偏、小责上纲上线、问责用力过猛等现象,虽是偶然个别,但常被舆论放大,导致情绪传染,部分干部畏手畏脚、不敢担当,不求有功、但求无过。有同志说这容易变成"穿钉鞋、拄拐杖,走得稳,但是走得慢"。现在工作清闲、无责无权的部门反倒成了"香饽饽"。二是影响程度深。受到问责处理的干部,不仅会影响年度考核、评先评优、职级晋升、绩效奖金等,而且会使干部档案产生瑕疵,贴上标签,甚至被"一棍子打死"。有干部说,提拔的关键时候看似只缓一下,但很可能就会耽误一辈子。习近平总书记指出,干事业总是有风险的,不能期望每一项工作只成功不失败。因此,如何从制度上给敢于担当、踏实肯干的干部"撑腰",让他们吃上"定心丸",形成上级为下级担当、组织为干部担当、干部为事业担当的良好氛围,是各级干部最为期盼的事情。

2.纪委监委操作谨慎,希望有"参照表"。纪委监委干部普遍反映,在执纪问责时,会运用"三个区分开来"理念,但因为没有像"四种形态"一样成为政策依据,实践操作中仍然存在困难。一是缺乏依据。有些地方尚未出台容错纠错制度文件,纪委监委干部在容错时心存顾虑,怕有担责风险,万一以后查究起来无法帮自己"区分开来"。有的地方虽出台了文件,但是比较宏观,对容错的条件、界限、情形和尺度难以把握,真正适用容错的案例不多。二是标准不一。当前查办的案件中,上级纪委监委机关交办的案件多,有些情形上下级在容错的标准上不统一,下级纪委监委机关容错得不到上级支持,想容也不能容不敢容。三是舆论压力。有的地方存在干部污名化现象,只要关于干部的负面情形,就容易被放大,形成舆情事件,对地方党委政府造成巨大的舆论压力。为了平息事态,只好从快从重追责问责,更不用谈是否符合容错情形。因此,纪委监委机关的同志纷纷表示,希望出台全省层面的容错标准和细则,为问责部门在容错时提供有力的政策依据。

3.组织部门表示担忧,希望有"激励书"。组织部门的同志表示,在追责问责成为常态的情形下,一些干部出于自我保护的意识,工作积极性不高,创新意识不强,敢闯敢冒敢冲的不多,给干部选拔任用带来了困扰。一方面可能出现劣币驱逐良币现象。在选拔任用干部的过程中,一些因为敢闯敢干失误受罚的干部,在影响期内无法进入考察范围,错失机会。而有些按部就班、碌碌无为的干部却因为"身世清白",被安排到了重要岗位上。"狮子型"干部成了"绵羊型"干部,不利于形成正确的用人导向。另一方面基层出现用人捉襟见肘的窘境。有县委组织部长透露,全县一年立案数达到400多件。有个县258个村(居),其中98个村(居)主干受过处分,县住建局受处分的干部达到三分之一。想干事、能干事、敢干事的干部很多都受过处分,加之重新启用受处分干部的程序繁琐,且受舆论影响大,只要一个环节卡住就会被挂起,不利于新形势下的干部队伍建设。因此,急需建立容错纠错的制度机制,对失误犯错的干部"区分开来",激励他们放下包袱、轻装上阵。

4.人民群众反映较大,希望有"动员令"。当前,人民群众对不作为、慢作为的现象反映比较强烈。他们表示,过去是"门难进、脸难看、事难办",现在是"门好进、脸好看、事不办"了。"为官不为"已经成了阻碍改革发展的拦路虎和绊脚石,严重影响了人民群众的获得感、幸福感、安全感。当前,三大攻坚战、产业项目建设、优化营商环境、兴办民生实事等重要工作,都需要广大干部敢破敢立、敢闯敢试,创造性地贯彻落实。因此,运用好"三个区分开来",形成有效管用的制度机制,向广大干部发出努力干事创业的"动员令",是发展所需、干部所盼、民心所向。

二、也有些迷茫

调研中,大家认为建立容错纠错机制是件大事、好事、急事,但也是件难事。有很多实际问题困扰,主要体现在四个方面:

1.氛围难形成。近年来,"动员千遍,不如问责一次"、"有错无为皆问责"等观念深入人心,相应的制度逐步规范,过去问责不主动、追责不给力的现象大大减少。但是有的地方对"三个区分开来"的精神理解不到位、把握不精准,存在"问责很安全、容错有风险"的观念;有的认为,实行容错纠错就意味着纪律"松绑"、作风"减压";有的认为容错就是包庇、鼓励和纵容犯错。可以说,目前社会环境对改革创新、干事创业失误的宽容度有待提高,鼓舞激励干部敢于担当、勇于试错的氛围仍然比较薄弱。

2.界限难厘清。当前,中央和省里出台了激励广大干部新时代新担当新作为的文件,有容错措施,但没有对容错界限进行清晰界定。大家对哪些错能容、哪些不能容;哪些省里可以容,哪些市里可以容、哪些县里可以容;容错是从动机出发还是从结果出发等诸多问题感到迷茫,认为如果容错界限不分清楚,就会导致容错认定时自由裁量权过大,政策实施效果打折扣。

3.程序难把握。基层干部表示,容错纠错机制的实施主体和实施对象类似"裁判员"和"运动员"关系。只有保证程序公正,容错纠错机制才有生命力。很多程序上的问题困扰着基层干部。比如,容错主体不明确,是纪委监委机关还是组织人事部门,或是其他部门;容错步骤不明确,如何保障干部容错申请的权利,问责机关何时启动容错程序,调查核实并作结论的期限是多长,都缺乏具体操作规程;容错监督不明确,应该由谁来监督容错机制运行,容错结果是否应该公开,公开的范围多大等。

4.结果难运用。由于缺少明确的标准和具体案例指导,纪委监委机关在运用容错结果时,哪些情形可以从轻、减轻、或免除责任追究,难以把握、不好操作;组织人事部门在如何运用容错结果,降低对干部提拔任用的影响,或者重新启用受过处分的干部,也缺乏有效的标准和依据。

三、各地在探索

据统计,全省14个市州中大多出台了容错纠错文件,122个县市区中有68个出台了容错纠错文件。省内外有很多经验做法值得借鉴。

1.制定了容错清单。各地出台的具体办法都结合了实际,比较清晰地界定了容错边界,形成了比较明确的容错清单。比如,长沙市明确在体制改革、机制创新过程中,敢于先行先试的;在重大项目建设、征地拆迁、拆违控违等全市性中心工作中,为确保工作进度特事特办、攻坚克难的;在招商引资工作中,积极创造条件引进与区域发展需求相匹配的重大项目的等10种容错情形。绍兴市明确了7种可容错免责具体情形,并制定配套的"1+X"容错纠错制度体系,列出了"最多跑一次"改革、科技创新和人才工作、投融资体制改革、招商引资工作和企业投资项目审批工作等五个领域的容错清单。

2.明确了容错程序。基本按照提出申请、调查核实、认定反馈、报告报备等步骤进行,核查过程慎重,认定步骤严谨。比如,济南市济阳区明确,不仅当事人可以提出容错申请,而且问责机关在调查过程中发现具有容错情形的,也应主动通知相关单位及当事人提供相关证明材料;株洲市明确,对情况复杂或有争议的容错案件,问责机关(部门)报市委、市政府同意后,可以组织相关人员听证;娄底市明确,在作出认定意见后3个工作日内,调查核实情况和认定意见在一定范围内公开。

3.运用了容错结果。各地都较合理地运用了容错结果,一方面,减轻了问责,保护了干部。只要认定符合容错情形,都给予从轻、减轻甚至免责处理。比如济南市明确提出,符合容错情形,"第二种形态"可以转为"第一种形态","第三种形态"可以转为"第二种形态"。另一方面,减轻了影响,形成了导向。比如,绍兴诸暨市明确,只要认定符合容错情形的,就可在评优评先、职称认定、干部年度考核等7个方面减轻或不受影响。同时,加强了纠错防错,对容错中发现的错误,采取纪检监察建议书、谈心谈话、责令纠正或补救等方式纠正,避免二次犯错。

4.产生了初步成效。各地在运用容错纠错机制方面取得了较好的成效,保护激励了敢于担当的干部。比如,绍兴诸暨市2015年以来,共有11名干部被免责处理,69名改革实绩突出干部被提拔重用,怕担责怕出错、不敢试不敢为的问题得到了较好解决。娄底市出台了容错免责办法,正确运用监督执纪的"四种形态"。2018年1-10月,"第一、二种形态"占总数的91.3%,"第一种形态"同比增加74%,"第四种形态"同比减少58.2%。永州市2017年以来,为176名因工作失误受到举报的同志澄清了是非,在全市营造了保护和激励干事创业的氛围。

四、重在好操作

调研中,大家普遍认为制定操作性强的实施方案是贯彻落实"三个区分开来"的关键所在。正如有的同志所说,容错纠错的制度机制,有比无好、早比晚好、层次高比层次低好、具体比抽象好。我们认为可从五个方面细化实化"三个区分开来"。

1.明确基本原则。坚持把"三个区分开来"作为界定容错的原则标准。处理好保护激励和严守底线的关系。容错范围主要是"失误错误""行政容错",而非"政治容错""法律容错""道德容错"。要始终坚持容错不容偏、容错不容贪、容错不容罪,坚决防止把"三个区分开来"作为不贯彻落实中央决策和省委部署、违纪违法的"保护伞""挡箭牌"。处理好容错纠错和追责问责的关系。容错纠错是动力机制,体现的是一种导向、理念;问责追责是约束机制,彰显的是"底线""红线",两者相辅相成、整体协同。在处理具体问题时,应加强二者有机衔接,综合考虑问题发生时的背景原因、动机目的、政策依据、性质后果等各方面因素,认真甄别、准确研判、妥善处置,实现政治效果、纪法效果和社会效果相统一。

2.厘清容错边界。厘清边界,是容错纠错的核心。建议重点从五个方面合理划定容错边界。一看动机目的,是出以公心还是源于私利;二看主观态度,是无心之失还是有心之过;三看决策程序,是严格执行"三重一大"决策制度等程序还是个人专断、一意孤行;四看性质程度,是遵守党纪和法律前提下的失误错误还是明知故犯的违纪违法行为;五看纠错态度,出现损失后是主动采取措施止损还是放任损失继续扩大。

3.列出详细清单。列出具体详细的容错情形清单,能够让干部有据可依,放心大胆干事创业;也能让问责机关在考虑容错情形时有章可循,主动为被问责者担当。建议围绕省委省政府重大部署、重要工作、重点改革领域,精准研判改革发展中易错点、风险点,形成"1+X"容错清单。"1"即具有普遍性的容错情形,"X"即针对重点领域更加精准的容错情形,比如高质量发展、三大攻坚战、产业项目建设、五大开放行动、创新示范区建设、承接产业转移、国企国资改革、投融资体系建设、"放管服"改革和优化营商环境等,让干部一看就懂,拿来能用,使容错机制更加科学、直观、管用。执行过程中,坚持目标导向和问题导向,根据形势变化进行动态调整、实时更新。

4.科学设置程序。容错主体上,应坚持"谁负责问责、谁考虑容错"的原则,在党委(党组)领导下,由纪委监委和组织人事部门负责,相关部门参与。容错程序上,要充分保障被问责人陈诉和申辩的权利,在启动问责程序时,就同步启动容错程序。可以由干部及所在党组织提出申请;纪委监委、组织人事和相关部门协调会商并开展调查核实,全面客观准确提出认定意见,并向党委(党组)报告;党委(党组)经研究确定结果后,向申请单位和个人反馈,并根据认定结果作出相应处置。制度设计上,可以探索建立容错会商制度,纪委监委、组织人事和相关部门就具体容错案例进行综合分析,共同商定是否予以容错。通过部门之间的沟通会商,防止执纪问责和容错免责出现独自运行或发生相互冲突的现象。

5.强化结果运用。在责任追究方面,经研究决定予以容错的,根据行为性质和造成的后果,分别给予从轻、减轻、或免除责任追究的处理。在干部使用方面,应当旗帜鲜明、公正合理。对于免于责任追究的干部,不作负面评价,在党风廉政考核、年度考核、评先评优、表彰奖励、提拔重用等方面均不受影响;对于影响期满、各方面表现优秀的干部在选拔任用方面不受影响,该使用的大胆使用,激励被问责干部重整行装再出发。

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