2023年1月调研报告-34篇(第92/93页)

三、政府投资基金存在的问题分析

（一）存在的问题及原因

1. 募资难，基金募资比例低

政府投资基金中政府资金占比20%-30%，其余70%-80%的规模需要靠GP在社会上募资。2018年4月27日资管新规正式落地后，在抑制通道业务、消除监管套利、打破刚性兑付、降低杠杆率等政策影响下，银行资金退出投资人行列，信托、保险、证券等资金受限，上市公司和民营企业主资金普遍紧张，这导致融资渠道缩小，政府投资基金向社会募资难度加大。各级政府均有基金因募资任务不达标而取消。同时返投比例近些年有所下降，由2倍降至1.5倍、1.1倍，最低达1倍。因此不少社会资本对政府投资基金的投资积极性不高。

2. 投资难，项目落地率低

从项目供给上看，经济体量大、市场主体活跃的东部沿海地区和一二线城市，可选择的投资项目较多；中西部地区和三四线城市，并没有太多优质项目可选择。从资金需求方来看，品牌企业和优质项目对资金的渴求不一定旺盛， 在市场上渠道广融资比较容易，而限制多、要求严的政府投资基金并非其首选。创业企业和投资回报期长的项目，对资金需求比较旺盛，但其资质没优势，项目前景不明朗，政府出于对产业链薄弱环节的支持可能会扶持当地这样的企业和项目，但是社会资本并不认为这是最佳选择。所以，政府投资基金面临投不出去的尴尬。

3. 管理难，基金运营效率低

无论市场化管理模式还是行政化管理模式，政府对基金的参与度较高、管控力度较大。由于基金在募资、投前与投后管理、清算退出等环节对专业要求

较高，政府派驻人员多为财政部门工作人员或国有企业管理人员，缺乏市场化的管理理念和基金管理专业知识，很难确保其具备较高的履职能力。政府对指定的GP要求和限制较多，考核机制难与市场接轨，员工薪酬水平与市场差距较大，这就导致GP招募的团队专业能力有限。在实践中，专业能力强的GP和管理团队募资能力较强，在市场上往往有更好的选择，市场化薪酬较高激励机制灵活，其对政府投资基金从业兴趣并不高。同时，由于政府出于对国有资产流失责任的顾虑，会加强对政府投资基金管理的参与度，以确保资产安全和职业安全，势必会细化投资决策和管理审批权限，不断强化政府投资基金的行政色彩， 导致流程冗长、程序繁多、效率低下等问题。由此可见，政府投资基金由于政府行政干预强，缺乏专业团队、激励机制和薪酬体系未与市场接轨等因素，造成当前基金运营效率低。

4. 退出难，政府资金退出率低

募投管退是基金运作的四个基本环节，能否顺利退出标志着基金投资运作是否成功。对投资人而言，只有顺利退出才能为其已落袋的投资收益拴上最后一道保险。在我国当前金融市场，理论上有清算退出、P0上市、并购、股权转让、股份回购、份额转让、份额回购、资产证券化等退出渠道。在实践中，政府投资基金仅在清算退出、IPO上市、并购和份额转让四个渠道上存在市场交易通道，其他渠道并没有完善的市场化交易通道。

IPO上市由于排队长、门槛高、过会率低等因素，不适合规模庞大、体量巨大的政府投资基金退出。并购存在信息不对称、交易量小等问题也不能满足政府投资基金的退出需求。份额转让的市场通道2021年才打通，是当前市场普遍关注的新型基金退出渠道。据有关研究表明，过去十年间政府投资基金中政府出资约1.2万亿元，已转让的基金份额规模约10亿元，占比0.8%。。这一方面是因为政府投资基金估值和定价难度较大，投资人之间、交易各方存在认知差异、信息不对称、预期和需求偏差，导致对基金份额的公允价值难以达成共识。另一方面监管政策没有明确规范，包括对退出条件的认定标准、审批流程、资产评估、决策程序等。由此可见，我国政府投资基金在市场退出渠道受限、监管政策不完善、缺乏基金份额公允价值评估的情形下，加剧了政府对责任的顾虑， 造成政府资金退出率低。

（二）深层原因再分析

1. 信息不对称

基金行业具有较强的专业属性和行业知识壁垒。政府投资基金在募投管退等环节需要运用大量的金融、财务、法律和行业专业知识。这对基金从业管理人员的综合素质要求较高，需要高校和市场长期的培养。政府部门或国有企业往往不具备培养基金专业人才的土壤，实际参与管理政府投资基金的人员缺乏专业知识储备，这就形成了第一个信息不对称一知识结构不对称。GP在投资运营期间及时掌握宏观政策、市场动向、项目动态等信息，而LP不具备这样的信息源。这就形成了第二个信息不对称一LP与GP之间信息不对称。GP在筛选项目、投资决策时，由于专业差异、信息渠道受限、时间限制等因素，对目标公司的战略定位、治理结构、运营水平、管理能力缺乏深入全面地了解。这就形成了第三个信息不对称一GP与投资目标公司之间信息不对称，导致政府投资基金投资失败、社会资本投资积极性不高等问题。

2. 目标不一致

政府投资基金中政府资金受财政预算约束，在支持当地重点产业领域发展的同时确保资金安全是第一目标，盈利并不是其主要目标。社会资本以追求盈利为其第一目标，一般倾向于经营稳健、成长性好、收益率高的项目。政府投资基金的不同投资人之间目标不一致，反映在经济学上是信息不对称，进而引发逆向选择，导致决策程序长、管理效率低等问题。

3. 权利不对等

政府投资基金设立目的是政府出小资金，吸引社会大资金投入到当地重点产业和企业。但在实践中，由于信息不对称和目标不一致，政府资金需要占据主导地位，对基金运营管理行政干预较多，导致社会资本处于辅助地位。这就存在大资金小权利、小资金大权力的权利不对等现象。社会大资金投资渠道广， 对政府投资基金兴趣不大；相对来说，社会小资金投资渠道少、团队专业度有限，对投资管理权利的支配预期不高，是当前政府投资基金中社会资本的重要组成部分。然而，社会小资金存在规模小、零散、投资主体多等问题。这一方面加大了募资难度，另一方面多主体多目标加剧了信息不对称，导致管理难度增大。由此可见，正是因为存在权利不对等，造成社会大资金参与度较低、募资比例低、项目落地率低、基金管理效率低等问题。