关于优化法治化营商环境的调研与思考

关于优化法治化营商环境的调研与思考

优化营商环境是党中央、国务院根据新形势新发展新要求作出的重大决策部署。近年来党和国家高度重视法治化营商环境的建设，陆续出台《优化营商环境条例》《保障中小企业款项支付条例》等政策性文件，以优化营商环境为基础的改革向纵深推进。全国营商环境持续优化提升，从世界银行发布的《2020年营商环境报告》可以看到，中国排名第31位，连续两年成为全球营商环境改善幅度最大的十个经济体之一，但与国际先进水平相比，与进一步激发市场活力、培育增长新动能的需要相比，还有很大的优化和提升空间。法治是最好的营商环境，法治水平是影响优质营商环境建设的关键因素。只有在法治环境下，才能形成有利于公平竞争的规则和秩序，降低交易成本，维护信用关系，保障各种经济活动顺利进行。

一、我国法治化营商环境的功能价值

（一）稳定投资者的心理预期。由于市场活动的高度不确定性，投资者的心理预期对投资积极性有极大影响，经济学家凯恩斯基提出的"空中楼阁"理论，就强调了心理预期在人们投资决策过程中的重要性。市场主体或者营商主体进行投资和生产经营，需要清醒地、准确地意识到投资、生产经营的结果，这样才能够下定决心去开展相关的生产经营活动。法治化营商环境是一种稳定市场预期的制度安排，它将成熟的营商环境政策通过规范性文件或法律的形式加以固化，明确告知市场主体和政府行为的边界以及违反规则的后果，各部门制定相互协调的政策，每届政府在以往政策的基础上持续推进、践诺履约，为各类市场主体提供一个稳定、可预期的市场规则。在法治化营商环境下，能够实现对各种所有制经济组织和自然人财产权的保护，保持执法和司法的动态一致性，使法律规定的平等权利转化为市场主体切实享有的现实权利，平等保护市场主体的人身和财产权利，给予广大市场主体足够的安全感和信心，使其放心投资、专心创业和安心经营。

（二）构建"亲""清"新型政企关系。政企关系是影响经济发展质量的关键因素，新时代背景下，内外部环境变化和高质量发展目标都要求加快构建适合当前情境的"亲""清"新型政企关系。法治化营商环境建设有助于理顺权力与资本之间的关系，使权力和资本限定在属于各自的活动空间内活动，持续压缩权力寻租的空间，阻断权力与资本进行交换的腐败链条，有效遏制官商勾结、利益输送等腐败现象，保证市场主体能够以最合适的方式利用知识和才能创造财富，并互相交易；市场主体根据市场的指引和自身的实际需要从事生产经营活动，无须国家越俎代庖，光明正当搞经营，满腔热情支持地方发展。所有的市场主体都能广泛参与决定私人物品和社会物品配置的制度机制，从而最大限度地促进大众创业、万众创新，确保经济稳定增长。

（三）激发市场主体的强大活力。营商环境的优劣，在很大程度上影响着市场主体的积极性和市场活力的释放，而在当前应对国内外发展环境深刻复杂变化的关键时刻，法治化营商环境是破除深层次体制机制障碍、全面提高对外开放水平、让企业创新创造活力充分迸发的关键所在。在法治化营商环境下，政府可以通过建立有效的平等和反垄断的法治环境，使市场能够在资源配置中起决定性作用，提高资源配置的效率和公平性，并遏制不公平商业行为，保证各种所有制经济在发展过程中实现权利平等、机会平等、规则平等，为市场主体创造公平竞争市场环境，激发企业发展的巨大活力。

二、面临的新挑战

（一）国家立法：营商环境法律体系尚不健全。随着新一轮科技革命以及数字经济的蓬勃发展，新技术、新产业、新业态、新模式层出不穷，各类新型侵权行为时有发生。国家在鼓励创新的同时，应及时完善相关立法，但目前我国为营造营商环境、保护企业发展提供法治化保障的成效还不够显著。一是部分领域法律规章不够健全，缺乏实施细则和操作办法，中央惠企政策不能及时转化为制度得到有效贯彻落实，个别法律规章在保护企业发展上的具体操作性不强。二是有的地方和部门照搬上级政策文件，未结合本地实际，应由本地本部门制定的落实性制度措施不到位。三是涉及不同市场主体利益的规范性文件制定过程中企业参与和表达诉求的渠道制度化不足，市场主体参与、监督立法的热度不高。

（二）市场主体：平等保护原则体现不够充分。权利、机会、规则平等是不同市场主体参与市场公平竞争的最基本条件，但是目前在一些地方、个别领域却仍然存在不平等对待的现象，公平竞争问题没有得到彻底解决。以我国的民营企业为例，占市场主体总量的95％以上的民营企业作为市场经济的微观基础，立足于国内经济大循环，贯通生产、分配、流通、消费各环节，是创建强大国内市场的主力军，然而在其发展过程中却存在着一系列堵点。一是市场准入不平等。目前民营企业市场准入政策中还存在一些隐性门槛、隐性壁垒，影响了民营资本进入。二是融资机会不平等。金融机构针对中小微民营企业的贷款普遍门槛高、手续繁杂、额度不足等，大大限制了中小微企业的发展。

（三）政府行为：政府依法行政水平有待提升。法治化营商环境建设涉及部门多、事项广，一些部门和单位在提升政务服务水平、保障企业发展方面，仍存在协同性不足的问题。一是个别政府部门在与投资者或其他市场主体打交道时，仍然存在着不履行承诺、协议的情形。二是一些职能部门仍存在着一些不适当、不必要的审批、许可项目，而且手续繁琐，审批事项仍然比较繁琐，给市场主体的生产经营活动增添了很多困难和麻烦。三是有的部门制定自由裁量权基准不够合理，重处罚轻监管，甚至存在以罚代管、"执法一刀切"现象。

（四）产权保护：产权制度有待进一步完善。有效而稳定的产权制度环境是非公有制企业健康发展的重要基础，近年来我国在产权制度保护方面取得很大突破，但与现代市场经济发展要求相比，还存在一定差距。国家知识产权局公布的数据显示，2022年，累计打击恶意商标注册37.2万件，查办侵权盗版案件3378件，删除侵权盗版链接84.6万条。有的政府部门和企业知识产权保护意识不强，知识产权制度尚不健全，知识产权管理机构有待完善，政府和企业在遇到知识产权纠纷时应对能力较差。

（五）数字风险：数字交易空间治理不规范。信息数据作为数字经济时代最宝贵的生产要素，是交易展开的基础，但其在产生巨大经济效益的同时，也带来了很多潜在的社会风险。如部分企业因法律意识薄弱，对收集的信息保护工作不到位，存在倒卖用户数据、非法提供信息的现象。还有一些企业利用先进的大数据技术搞"大数据杀熟""二选一"等危害营商环境的行为；数字平台的企业准入要求不规范，对企业资格审查有时和法定程序要求并不一致，容易产生漏洞，使不合规产品流入交易市场；网络交易平台商品繁多，经常出现虚假宣传、刷单炒作等乱象，侵害交易者权利。

三、思考与建议

（一）完善相关立法，在顶层设计上提供制度保障。在经济治理过程中，经济制度是极其重要的，一项好的法律制度安排，能够激发社会的活力，增进社会生产力。因此，优化法治化的营商环境，也需要完善立法保障，加快建立符合新时代社会主义市场经济体制特点，兼顾新产业、新业态、新模式的法律法规支撑体系。一是要加快体系化的营商环境法律出台，充分发挥全国人大常委会职能作用，不断完善民商事法律制度，对《外商投资法》《公司法》《个人信息保护法》等法规中的有关内容进行修订，尽快出台规范新型市场主体的立法，如完善数字经济领域的立法，对平台不正当竞争、知识产权保护不足等问题进行规制。二是要及时开展规范性文件的"立改废释"工作，政府部门应当引入立法听证制度，在制定规范性文件时充分听取社会公众、行业协会以及商会意见。建立规章、规范性文件定期评估和清理制度，评估结果作为修改、废止有关规章、规范性文件的重要参考。强化规范性文件的合法性审查，对违反上位法规定、彼此之间矛盾冲突、妨碍市场公平竞争的条款、规章、政策文件等，予以废止或修订。三是构建法治化营商环境评价体系，对接世界银行标准和全国营商环境评价标准体系，科学设置反映营商环境法治化建设的指标体系，统筹考量企业和社会公众的主观评价，鼓励行业协会、科研院所参与法治化营商环境的独立第三方评价，发挥营商环境评价的引导作用。

（二）规范权力运行，推进严格、公正、文明执法。优化法治化营商环境离不开对政府权力运行机制的维护，要实现"把权力关进制度的笼子"，需对行政权力加以有效的规制，提升行政执法水平。一是要明确用权规制的边界，落实"法无授权不可为"，建立规范政府权力和责任的"总台账"，全面梳理行政许可、行政征收、行政确认等行政权力事项，通过政务服务网站对外公布，进一步推动权责清单制度的健全完善和落地实施。通过加强行政执法队伍建设，推动依法用权、规范用权、秉公用权，整治老"三乱"，规避新"三乱"，杜绝权力寻租。二是规范自由裁量权。规范、细化并公示自由裁量权标准，在执法过程中坚持客观原则，保证执法不越位、不错位、不缺位。行政处罚应遵循合法性、合目的性以及比例原则，对于违法较轻的行为实行处罚教育前置制度，作出行政处罚前必须先行给予警示教育，不得以罚代管、重罚轻教。三是完善责任追究与容错机制。对损害营商环境的政府工作人员、企业、行业协会商会、中介服务机构、公用事业企业依法进行惩处。建立企业关爱容错机制，真正落实"一事不再罚"，对企业首次轻微违法，以批评教育、督促整改为主，尽量免予处罚或采取下限从轻处罚。

（三）深化"放管服"改革，持续完善政务服务体系。对市场主体而言，政府应当确立有限政府目标，持续推进简政放权、优化服务、提升审批效率等工作，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。一是持续落实简政放权。依法制定并公布权力清单、公共服务事项清单、行政许可清单和证明事项清单，继续取消和下放行政权力事项，减少微观管理事务和具体审批事项，围绕降低制度性交易成本，着力破除制约企业和群众办事创业的体制机制障碍，为市场主体开展生产经营活动营造更宽松的环境。二是修正评价导向。推动审批速度与社会诚信度相匹配，改正项加分为负面减分，辩证处理审批时限与秩序效益关系，统筹解决形式审查与实质审查、服务效率与人员配比矛盾，树立公开、便利、可预期导向。三是创新公共法律服务方式。加快在全国建成公共服务中心，派驻公益律师，引导行业协会商会为市场主体提供市场信息及法律服务。充分发挥各级法院"诉讼服务热线"和各级检察院"检察服务中心"平台功能，开设"导访导诉、查询咨询、立案登记、邮寄送达"等服务窗口，提供"一站式、下沉式"法律服务。

（四）重视政务诚信，提升各级政府公信力。现代市场经济本质就是信用经济，社会信任是创造经济繁荣的基本前提。其中政务诚信对其他社会主体诚信建设具有重要表率和导向作用。司法部2022年法治政府建设年度报告显示，指导各级行政复议机构加大对违法或不当行政行为的审查力度，审结案件中作出纠错决定2.9万件，推动972件未依法履行的案件履行到位。从实际情况来看，公共政策兑现和行政允诺、协议履行，政府与社会资本合作以及招商引资中，诚信缺失问题仍然存在，需要加强法治政府、诚信政府建设。一是提升政策的稳定性。通过扩大信赖保护原则的适用范围，对政府行为进行限制，约束"新官不理旧账"、政策"一日游"等逆法治现象。二是完善失信惩戒机制。各级政府应当将是否及时支付企业款项的情况纳入营商环境评价体系和企业发展环境评估指标。建立政府失信责任追溯和承担机制，由各级发展改革委和各级纪检监察机关联合开展每年两次的政府失信专项治理活动，对失信政府依法予以信用惩戒，围绕失信毁约问题依法对企业予以补偿，增强企业家的法律政策获得感。三是畅通政企沟通机制，公职人员既要主动倾听市场主体的反映和诉求，依法帮助市场主体解决生产经营中遇到的困难和问题，又要把握法治底线杜绝权力寻租，形成"不叫不到、随叫随到"的良好政务环境。

（五）健全监管机制，构建公平规范的市场秩序。一是深入推进"互联网＋监管"，充分利用现代化信息手段对市场行为进行监管，促进监管数据互联互通，完善监管数据汇集，加强对日常监管事项的风险评估，实施分级分类监管，在监管实践中运用监管联动风险预警模型，强化高风险环节监管。二是建立健全"双随机、一公开"监管，梳理明确抽查事项清单，全面推行多部门联合监管，实现"进一次门、查多项事"，降低监管成本，减少对市场主体的干扰。三是全面推进信用监管，完善企业信用体系，建立健全信用承诺制度，推动事前审批向事中事后监管转变，提高审批效率。推进信用分级分类监管，针对不同风险等级、信用水平的监管对象实行差别化监管，建立跨领域、跨部门的信用联合公示，实行联动奖惩，以褒扬诚信惩戒失信，提高监管实效。增设信用异议与信用修复机制，增加异议、更正、修复、移除环节，允许失信主体依法维护自身权益。对新模式、新产业、新业态实行包容审慎监管，为各类企业特别是中小企业、创新型企业提供更加宽容的法治环境。

（六）强化平等保护，激发市场主体发展新活力。公平竞争的市场环境是市场经济健康发展的重要基础，优化法治化营商环境，就要在实现各种所有制经济权利平等、机会平等、规则平等方面下功夫。一是提供平等的准入条件。政府应平等保护、平等对待不同地区和不同所有制类型的市场主体，国家层面及时发布市场准入负面清单，加大对中小企业的政府补贴和税收减免力度，减少中小企业的融资限制。二是强化公平竞争审查制度的刚性约束。在制定市场准入和退出、招商引资、政府采购、招标投标、经营行为规范等各类政策时严格遵循公平公正原则，坚持产业政策存量清理和增量审查同步推进，推动产业政策向普惠化、功能性转变，促进资源的公平配置和生产要素的合理流动。打破政府在招标投标和政府采购领域的隐形壁垒，不得对供应商的选定设置不合理条件或歧视性要求，同时加大反垄断法、反不正当竞争法、价格法等执法力度，严肃查处达成实施垄断协议、滥用市场支配地位行为。三是加强知识产权保护。大力开展业务咨询、政策宣传、知识产权规划培育等服务工作，积极引导、鼓励企业开展知识产权运用工作，通过参与知识产权质押融资及专利转化壮大发展资本，对接高校开放许可专利资源引进新技术，严厉打击商标侵权、假冒专利等违法行为，维护企业家财产权、经营自主权和创新权益。

（七）维护司法公正，持续优化营商司法环境。作为捍卫公平正义的最后一道防线，司法在保护产权和执行合同等方面发挥着重要的职能作用，提升法院审判能力可以有效助推营商环境法治化。一是营造优质高效的司法环境。商事审判应当尊重市场经济规则，探索审判权效率运行机制，为涉企案件建立快速办理制度，对重大项目涉诉案件建立司法绿色通道，适当扩大简易程序适用范围，以减少审判周期。办理涉企案件坚持依法平等保护和司法谦抑性原则，严格把握"纠纷、违法与犯罪"三类经济案件的界限，依法慎用查封、扣押、冻结等强制措施，积极依法适用从宽原则，加大执行以利于当事人胜诉权益的及时兑现。充分发挥法院裁判文书详尽说理消弭不满情绪的应有作用，使当事人理解并认同法律，学会依法维权。二是完善商事纠纷多元化解机制。加强与行政机关、仲裁机构、人民调解组织等具有调解职能的组织的协调配合，探索在诉讼与调解、仲裁、公证在程序安排、效力确认、法律指导等方面的对接，为市场主体提供高效、多元、便捷的纠纷解决服务。三是优化破产审判体制机制。完善社会主义市场主体救治和退出机制，推动设立破产费用专项基金，为"无产可破"案件提供资金支持，推进"僵尸企业"出清，加快"有挽救价值企业"重整，让企业重新焕发生机活力。四是改进财产保全方式。加大对中小微企业的司法救治力度，依法审慎采取财产保全措施，在确保财产不被随便处置的情况下，让查封财产保持运营价值。