区闲置宅基地盘活利用试点示范调研报告

X区闲置宅基地盘活利用试点示范调研报告

农村宅基地和住宅是农民的基本生活资料和重要财产，也是农村发展的重要资源。近年来，随着城镇化快速推进，农业转移人口数量不断增加，农村宅基地和住宅闲置浪费问题突出。积极稳妥开展农村闲置宅基地和闲置住宅盘活利用工作，对于增加农民收入、优化农村产业结构，促进城乡融合发展和推动乡村振兴具有重要意义。

2018年中共中央国务院印发《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》首次提出，适度放活农村宅基地和农户房屋使用权，探索宅基地所有权、资格权、使用权"三权分置"，落实宅基地集体所有权，保障宅基地农户资格权和农民房屋财权；其目的在于激活农村土地要素。近年来，X区积极出台政策和措施，鼓励村集体经济组织牵头统一开展闲置宅基地盘活利用工作，放活闲置宅基地和住宅使用权，增加农民财产性收入，正是对宅基地"三权分置"的有益探索。

一、工作开展情况及成效

（一）区位优势

X区在关中平原腹地，南依秦岭，从西和南两个方向环拥X市区，山、川、塬皆俱，位置优越、交通便利，自然环境优美，历史资源丰富，曾是周秦汉唐等十三个王朝的京畿之地，有周代的丰镐遗址、秦代的阿房宫等十大遗址，有翠华山、五台山、X山、清华山等八座名山，有兴教寺、华严寺、香积寺等四十二座寺院，佛教十大宗派的法相宗、净土宗、华严宗、律宗的发祥地均在X。

X区立足于X建设国家中心城市区位优势和都市休闲农业发展优势，通过科学规划，紧密结合区位优势、自然条件、文化资源、产业基础、市场需求和群众意愿等因素，分类开展盘活闲置宅基地和住宅利用工作。针对自然资源、历史文化资源丰富的村庄，通过盘活闲置宅基地和住宅发展休闲农业、乡村旅游、乡居康养等新产业新业态；对于位置相对偏远、资源比较匮乏的村庄则重点发展农产品冷链、初加工、仓储等一二三产业融合发展项目，收到良好的成效。

（二）盘活利用现状

X区总面积1583平方公里，实际管辖16个街道232个行政村84个社区。现常住人口111.1万人，户籍人口89.92万人，其中城镇人口52.31万人，乡村人口37.61万人。全区农村宅基地和住宅约128657宗，闲置宅基地和闲置住宅约2219宗，约占1.7％；其中闲置宅基地216宗，约占总宅基地宗数的0.16％；闲置住宅2003宗，约占总宅基地宗数的1.5％。闲置宅基地和闲置住宅盘活利用636宗，盘活利用率占28.7％。

目前，X区农村闲置宅基地和闲置住宅形成的主要原因有农户外出务工、建新房未拆旧、祖遗户继承老房、农民进城定居、农户一户多宅、其它原因等六种类型，其中外出务工占62％，建新房未拆旧占19％，祖遗户继承老房占12％，农民进城定居占5％，其他占2％。目前，农村宅基地和用房盘活利用主要方式为：农村集体经济组织成员采取自营或出租，约占97.7％；农村集体经济组织采取入股、合作等方式盘活利用农村闲置宅基地和住宅，约占2.3％，可以看出，当前我区闲置住宅盘活利用主体主要是农户，盘活利用方式主要是出租，集体经济组织统一组织主导盘活的数量较小，集体与成员利益捆绑分配机制不成熟，发展动力不足。

（三）盘活利用取得成果

近年来，X区积极营造良好的营商环境，在全区完成农村产权制度改革的基础上，进一步清产核资、摸清农底，建立台账，村集体经济组织对辖区农户闲置宅基地和用房，在全区农村产权产易平台和区乡村振兴公司交易平台，统一包装对外发布招商合作信息，积极引入引进社会工商资本参与盘活农村闲置宅基地投资。目前，全区整合农村闲置宅基地和用房资源，因地制宜采取创意征集、装修改造、包装项目、联营合作等盘活方式，已打造出农家乐专业村8个，分别是X村、X村、X村、X村、X村、X村、X村、X村；精品民宿村5个，分别是X村、X村、X村、X村、X村；温泉康养村3个，分别是X村、X村、X村；艺术村庄5个，分别是X村、X村、X村、X村、X村；非遗文化村2个，分别是X村、X村；古村落保护利用村2个，分别是X村、X寨。

（四）主要做法

1.打造样板，试点示范引领。2020年，X区被列为X市农村闲置宅基地和住宅盘活利用试点示范区，X街道X村、X街道X村、X街道X村、X街道X村、X街道X村5个行政村，被列为全市农村闲置宅基地和住宅盘活利用试点示范村，通过试点示范，打造出了一大批盘活利用样板，不断摸索农村闲置宅基地利用的新路径。

X村：依托中国唐村农业农村公园项目，与天朗有限责任公司合作，对古村落及闲置房屋进行改造提升并打造堡寨艺术村落。通过发掘区域人文、历史、民宿、非遗等文化资源，打造堡寨人文区、城隍祈福文化区、化龙沟艺术度假区等主题板块，形成集休闲度假、艺术交流、非遗体验、农耕研学、田园度假等于一体的中华文化传承体验地。共流转盘活X寨闲置宅基地及房屋共计占地面积204亩，每亩年收益1700元，村集体经济年收益34.68万元，不仅增加了农民收入，还提升了村庄基础设施，保护了古村落文化，创造就业岗位400多个。

X村：积极抓住创建全市农村闲置宅基地和住宅盘活利用试点村的契机，不断探索、引进盘活利用新方式，通过加大招商引资力度和优惠政策，将村内20余间闲置的农户住宅通过"村股份经济合作社＋公司＋农户"的运营方式打包出租，打造出网红民宿"云裳花栖"，仅房屋租金一项，便为村集体经济带来每年近十万元收入。在"云裳花栖"民宿的示范带动下，X村村民对发展餐饮民宿或居家养老这项乡村新业态积极性较高，陆续建成九栖东篱、终南明舍、良栖山院、X一号、南山新居等一批特色民宿、康养水疗和休闲茶室，拓宽了群众致富渠道。同时，"云裳花栖"民宿又在引镇街办龙渠村、鸣犊街办酒铺村复制打造出"陌上花栖"、"酒铺驿站"等连锁民宿。

X村：对村内18余间闲置的农户住宅统一租用，与X市非物质文化遗产协会合作，建成了非遗乡集一条街。截至目前，X村已经吸引了鱼化"泥叫叫"、秦腔脸谱、木兰摇关中粗布纺织、广陵派古琴以及古狮子收藏等6个非物质文化遗产项目。传统非遗项目的入驻、传统技艺的聚集，使得X村成为著名的"网红打卡"地，吸引了越来越多的游客前来"打卡"，先后举办数十次小型非遗交流会，接待20余次省、市及其他区县代表团观摩学习，"非遗乡集"的影响力越来越大。每至旅游旺季，许多游客入村游赏，体验吃、住、游、购、玩"一条龙"服务。与此同时，村容村貌不断提升，文化韵味愈来愈浓，村民收入逐渐增加，X人的日子也越来越红火。

X村：围绕发展乡村旅游，村集体不断加大招商引资力度，将村集体闲置的10间经营性用房打包整合出租，打造成网红民宿"拾间房"，仅房屋租金一项，便为村集体经济带来每年10万元收入。在"拾间房"民宿的示范带动下，石砭峪村民对发展餐饮民宿或居家养老这项乡村新业态积极性较大，陆续建成南山别苑、梵菁山房、涵香居等一批特色精品民宿、康养水疗和休闲茶室，累计盘活利用宅基地28处。

X村：充分利用南有五台旅游景区和弥陀古寺，北有关中民俗博物院的旅游人口资源优势，大力发展特色民宿、农家乐及休闲旅游文化产业，当前村集体通过盘活农户闲置宅基地和房屋18宗，扶持建成诺言云涧、诺言凤庭、伯居堂、山中何事、云水涧等特色民宿8家，农家乐4家，发展万林茶院、止一隈茶等陶艺、茶社新业态6家，旅游产业的逐渐兴起，使群众收入得到了较大的提高，村民获得感、幸福感、安全感显著提升，村集体经济也进一步壮大。

2.建立模式，全面复制推广。X区在农村闲置宅基地和住宅盘活利用试点示范村建设的基础上，不断建立和完善农村闲置宅基地和住宅盘活利用机制，积极总结盘活利用样板村的成熟模式，在全区各街道进行普及推广，为全市农村闲置宅基地和住宅盘活利用提供了X经验。

精品民宿发展模式。X街道凭借秦岭北麓的生态资源、旅游名胜等自然资源和交通便利的区位优势，村集体通过流转村民闲置宅基地或住宅的方式，将村内农房资源统一集中后，发布招商信息引进民宿发展团队，采取"公司＋村集体＋农户"的运营模式，由专业民宿公司统一日常运营，建立"农户分配保本收益＋村集体年底浮动分红"的利益分配机制，实现三方共赢发展，不仅打造出了拾间房、大美林间、终南逸、九栖东篱、终南明舍、良栖山院、X一号、南山新居、云裳花栖系列、诺言云涧系列等数十座知名民宿，也给经营者和村集体带来了稳定效益。目前，全区通过盘活村民闲置宅基地或住宅发展成精品民宿有38家，年收入均在50万元以上。

农家乐发展模式。全区沿山8个街道的农户，充分利用秦岭北麓X段的17峪口的自然资源优势和交通优势，有效把握周末休闲消遣的城市人群的需求，利用闲置的房屋和庭院自营或出租联营开办农家乐，村集体建立农家乐经营统一标准和规范，对农家乐经营户统一进行管理，对食品安全和餐厨卫生进行监督。特别有代表性的有X街道X村、X街道X村、X村，X街道X村，子午街道X村、X村，X街道X村，X街道X村等农家乐专业村。目前，全区挂牌农家乐有467户，涉及7个街道23个行政村，年收益均在20万元以上。

灵活出租发展模式。X区X、X、X、X等街道的农户，充分利用城乡结合部或交通便利的近郊优势，将自家农房改造成一室一厅一厨一卫的建筑模式，采取日租、月租、长期租和单间或整院等灵活租赁方式，为打工阶层提供干净整洁的简易住房，既满足了消费者的居住要求，也充分盘活了农村闲置房屋资源，例如，X街道X、X村租客达2万人以上，X镇街道X村的X公司租客达1000人以上。

投资项目带动模式。X区政府结合全区悠久的生态、人文、历史等资源禀赋，为各村集体讲好农村"三农"故事，积极包装农村闲置宅基地盘活类乡村振兴项目，形成"政府投资＋社会资本＋村集体"的项目投资联结机制，建立了政府立项投资、社会资本运营、形成资产集体参股受益的经营模式，随着项目的落地建成，打造出了一批乡村振兴"头雁项目"。例如，X街道X地的"画家艺术村"，X村的"作家艺术村"，X村的"音乐部落"，X街道X村的"艺术街区"等项目，吸引了大批游客流量。

二、存在问题

当前，全区通过有效盘活利用闲置宅基地和农房取得了明显成效，但是，仍面临不少瓶颈和难题尚待破解。

（一）农村闲置宅基地和住宅盘活利用方式单一。目前盘活利用的主要方式是直接租赁，租赁方式无法使村集体和农户获得持续性的增值收益，而资产入股、合作联营等其他方式并不普遍，其中立法占首要原因。村民出租宅基地和房屋这种方式《民法典》有明确法律依据，但资产入股、合作联营等其他盘活利用方式，没有明确的法律依据，各类规范性文件只是做出倡导性规定，无法满足一些社会主体对获得稳定权利的保障需求。另外资产入股、合作联营等方式实践中适用较少，双方入股、合作的具体法律关系不明确，农户及集体经济组织也存在顾虑。

（二）农村闲置宅基地比较分散，盘活利用没有形成规模。经调研，全区大部分村庄闲置住宅零星分散，集中度不高，不成规模，整体开发利用难度大，对社会资本难以形成强大吸引力。另外，X、X街道等城市近郊村庄和X镇、X等8个沿山街道自然资源、历史文化资源丰富的村庄，吸引投资主体较多，闲置宅基地和住宅利用率较高，占全区80％以上；然而，X、X、X等偏远的东部塬区地带偏远，基础设施相对较差的地方，产业基础薄弱，盘活利用率较低。

（三）村集体组织统筹力度薄弱，集体资源集中度不够。农村集体组织对宅基地所有权管理相对松散弱化，对闲置宅基地和房屋无法通过流转等方式统一集中到村集体组织，无法实现统一对外发包经营；较为普遍的现象是农户各家各户自主出租或经营，因此，导致盘活利用无法形成合力，资源不集中也难以引进具备实力的社会资本参与；另外，农户分散出租引进的产业往往只注重眼前收益，缺少对村居环境和生态保护考量，也很难形成统一的产业规模。

（四）农村"房地一体"确权登记缓慢，影响盘活利用效率。农村"房地一体"确权登记发证是推动宅基地"三权分置"改革的基础，确权登记可显著推动宅基地使有权转让。2022年X区启动开展农村"房地一体"确权登记发证工作，目前各街道已完成现场核定、确权公示等程序，但确权证书发放率较低，社会主体因流转宅基地使用权缺少权利证书保障而产生担忧，直接影响闲置宅基地和住宅的盘活利用效率。

（五）盘活利用政策尚不完善，政府各部门未形成合力。农村闲置宅基地盘活利用工作缺少政策培训，街道、村组对闲置宅基地盘活利用还存在一定疑虑，例如有些村建新未拆旧闲置住宅权属问题，合作建房的法律属性，农户自愿有偿退出闲置宅基地的补偿机制等方面，缺少政策文件支撑。另外，为有效激活农村闲置宅基地资源，自然资源与规划、司法、农业、街道等部门要加强联动，摸清辖区闲置宅基地规模和分类，完善出台相应优化政策文件，发挥合力推动盘活利用工作。

三、下一步工作设想和措施

按照新修订《土地管理法》的相关规定，2020年开始，农村宅基地改革、管理和盘活利用有关工作由农业农村部门牵头负责，要求积极稳妥开展农村闲置宅基地和住宅盘活利用工作。为积极引导工商资本下乡投资，吸引有实力的企业合理利用闲置农房发展乡村旅游、共享农庄、精品民宿、文化创意等乡村新产业新业态，培育一批家庭工场、手工作坊、乡村车间，把分散沉睡的资源变成农民增收的金山银山。下面就闲置宅基地和住宅盘活利用提几点设想和措施。

（一）加快推动农村"房地一体"确权工作。明确界定农户宅基地资格权和使用权是盘活利用工作的基础，可以避免因权属不清而引发的纠纷，加快闲置宅基地进入流转市场的步伐。通过宅基地确权登记发证，不但可以加强农户宅基地权属意识，也为治理违规超标建设宅基地工作提供了依据。因此，下一步应加快推动全区确权登记发证，健全信息登记制度，推进权籍调查，形成宅基地管理信息"一张图"，运用数字化管理手段充分利用农村"房地一体"确权成果，实现农村闲置宅基地有序、高效和规范利用。

（二）出台制定农村闲置宅基地和住宅盘活利用工作办法。为明确闲置宅基地和住宅盘活利用参与各方主体的权利和义务，抓紧出台制订全区《农村闲置宅基地和住宅盘活利用工作办法》，明确宅基地"三权"分置模式，对盘活利用的主体、模式、方式、期限、收益分配、监督管理等做出具体规定，明晰发改、农业、文旅、招商、财政、宣传、资规、水利、林业等部门以及街道、村组的工作职责，强化部门协调，形成工作合力，共同推进盘活利用工作。

（三）营造良好环境，招引社会资本支持。加大招商引资力度，将社会资本引入农村是解决农村闲置宅基地和住宅盘活问题的有效手段之一。只有城乡协调发展，将城市资源引入到乡村，实现城乡资源双向流动，盘活闲置宅基地和住宅发展农村新产业、新业态，有效激活农村闲置土地要素，促进农民增收，实现乡村产业兴旺。

（四）切实发挥农村集体组织主体责任。农村集体经济组织在闲置宅基地和住宅盘活利用过程中，主体引领、集中资源、统筹谋划等方面作用都至关重要，在统一收购闲置住宅再发包租赁、通过组建合作社主导合作建房、将农户有偿退出的宅基地入股企业等环节都是唯一职责主体。因此，切实加强农村集体经济组织的管理，加强村集体负责人履职履责的责任考核，厘清村集体在宅基地管理工作中的责任与义务，建立健全乡村治理机制，杜绝村集体管理缺位失位现象的发生，防止村集体主导作用的虚化弱化，确保集体经济组织的合法权益。