市发展新型集体经济与集体资产监管的调研报告

〔…〕市发展新型集体经济与集体资产监管的调研报告

为了了解全市农村集体发展与资产监管面临的新问题，通过对全市12个县（市、区）、20余个镇村的实地走访、座谈，结合对今年全市农村集体调度通报线上数据的整体分析，形成本报告。

一、全市农村集体经济组织和集体资产基本情况

据全国农村集体资产监督管理平台系统数据显示：我市共登记赋码的集体经济组织〔…〕个，其中：镇级〔…〕个，村级〔…〕个。2022年末全市农村集体资产总额〔…〕亿元，其中：经营性资产〔…〕亿元，非经营性资产〔…〕亿元；集体土地总面积〔…〕万亩，其中：农用地〔…〕万亩，建设用地〔…〕万亩，未利用地〔…〕万亩。

截至2022年12月底，全市登记入账集体经济资产总额〔…〕亿元。其中：流动资产〔…〕亿元，农业资产〔…〕亿元，长期投资〔…〕亿元，固定资产〔…〕亿元，无形资产〔…〕亿元；负债合计〔…〕亿元，所有者权益〔…〕亿元。

2022年，全市实现集体经济经营性收入〔…〕亿元。其中：经营收入〔…〕亿元，占比〔…〕％，发包及上交收入〔…〕亿元，占比〔…〕％，投资收益〔…〕亿元，占比〔…〕％；其他收入〔…〕亿元，财政补助收入〔…〕亿元；经营支出〔…〕亿元，管理费用〔…〕亿元，其他支出〔…〕亿元，实现集体经济收益〔…〕亿元。

全市集体经济收入呈现以下特点：收入平稳增长。全市村集体村均收益〔…〕万元，集体经济收益增幅较2021年全年数增长〔…〕％，集体经济收益"稳"的态势不断巩固。收入幅度可挖掘潜力较大。资产收益率仅为〔…〕％，每百元资产获得收益〔…〕元，资产效率可提升幅度空间较大。政策扶持力度强。其中集体经济组织外部投资和当年财政补助收入占总收入的〔…〕％，由于各级政府关注度高，新型集体经济在起步阶段，获得了政策性扶持的大量资金。廉洁支出风险预期好。收入费用比〔…〕％，每百元收入列支支出〔…〕元。〔…〕市全面推行村级财务采取镇级监管、村本级"四议两公开"、"银农直连"系统监管和村级财务公开App群众监管的四重监管体制，有效遏制了胡支乱花、侵害群众利益的违规支出现象。

二、全市农村集体资产监管面临的困境

农村集体资产管理方面的乱象随着时间、关系和利益的多种因素叠加，问题日益突出。

（一）政府部门指导和村集体财务管理工作目标差异化。政府部门将地方经济增长、"消薄"攻坚提升、集体资产监管等作为工作的重点，没有充分关注村集体经济丘陵山地农村经济背景、人力资源矛盾、市场经营风险、土地政策桎梏等，导致村集体经济组织参与度不高。例如，2023年〔…〕县在申报中央扶持发展新型农村集体经济项目过程中共有20个村，但政府把此次申报的17个村集体项目资金集中，以〔…〕县文化旅游投资发展有限公司名义投资入股到"经营青中村民宿"发展旅游康养产业项目。申报过程、项目筹划、投资协议、经营面积、经营方式全由相关部门包揽，村集体可以"高枕无忧"，承诺每年兑现村集体经济收益5万元，提出可分配收益50％作为公积金，10％用于村集体公益事业，剩余部分40％用于成员分红。

（二）村集体财务管理与信息决策背离。目前村集体记账模式多为代理记账，其中：由农商银行实行代理记账的村532个，镇级财政所代理记账的村511个，第三方机构代理记账的村687个，村集体经济组织自行记账的52个。村集体认为财务工作与自身关联不大，难以主动参与到财务管理当中。财务代理记账部门仅仅发挥事后核算职能，对业务信息间接获取。这样会计信息的真实性、时效性得不到保证，财务信息也难以为村集体决策发挥作用。例如平利县各村"三资"财务管理记账凭证的制单人、审核人、记账人均为"村级管理员"，"银农直连"村级审核人为村会计，实际审核人员应为村级理事长，表明每个村只分配了一个账号进行记账，不符合记账规范要求。

（三）村集体经济组织可支配资金使用效率不高。全年村集体账面"货币资金"平均结余闲置资金4.52亿元，截至2022年12月底，上述资金帐面余额5.33亿元，大量闲置资金未发挥效益。造成上述问题的主要原因一是政府目标设置为"在确保资金安全的前提下实现稳步增收"，但大部分镇村干部日常工作千头万绪，恐惧市场风险，对市场经济规律下指导和参与经营的能力不足，导致资金趴窝现象，降低了资金使用效率。二是集体经济权属资金在县镇整合调度上缺乏制度设计和安排。目前，村集体经济资金权属在村和组两个级别，资金使用调度需经过"四议两公开"等多个程序，村集体成员看重眼前利益，使县镇在创新思路、多方位谋划、多模式发展和资金统筹运转方面缺少动力。

（四）村集体经济组织收入结构性风险较大。集体经济组织从收入结构看：投资收益占比53.64％，村集体对外"长期投资"23.41亿元，村集体对外投资收入依赖程度较高，风险较大，部分村组出现了投资本金安全问题；经营收入占比41.82％，经营性收入占比虽逐步提升，但第一产业盈利空间较小，村集体缺乏经营第二产业和第三产业意识；发包及上交收入占比4.54％，对比2022年全市《资源型资产清查登记汇总表》中登记的集体土地总面积2608.05万亩，资源型资产收益仅为4.64元／亩；财政补助收入总额0.42亿元，对比2022年中央财政扶持村集体经济项目资金总额0.6亿元，说明村集体资产扶持资金尚未全额到账或统筹确权归集。

（五）村集体经济收益费用比失衡。报表显示：2022年全市实现集体经济收入2.68亿元，集体经济收益2.28亿元，故集体经济收益占收入的85.07％，由此看来集体经济收益费用比只有14.93％。原因一是未按会计制度足额提取相关费用。其中92.98亿"固定资产"未足额计提当年折旧，按照《所得税法》总数最长20年摊销年限计提折旧，约每年应提"累计折旧"4.65亿元，但实际全年"累计折旧"仅增加了0.04亿元；"农业资产"、"无形资产"也未进行摊销，造成费用不实；二是集体经济财务制度中对当前经营性资产和公益性资产界限不明确，对公益性资产是否计提折旧的问题也未明确，特别是在实践中经营性资产和公益性资产的可相互转化的情况，更增加了核算的复杂性；三是县镇为确保政府考核目标，加大了对村集体费用支出的程序和限额管理。

三、对策建议

（一）用好改革成果，加强农村集体经济组织规范建设。完善利用"全国农村集体资产管理平台"登记村集体经济组织资产资源权属。对资源资产总体分布、运营现状、增减动态、管护利用、收益情况进行全程动态管理，准确呈现村集体经济组织的特征标签，拓展资产数字化使用场景，不能让农经各项年报系统同样成为"沉睡的资源"。实质性推进农村产权交易市场一体化建设。降低农村基层产权数据采集门槛，将所有权、承包权、经营权全作为农村集体产权市场交易的基础数据，改变产权交易数据来源不足、交易模式不易推广、交易载体不实的问题，提升数据服务能力。

（二）加大对山区等集体经济薄弱地区的扶持政策。建立村集体经济组织项目储备库。对于山区等基础相对薄弱地方，政府在指导地方编制好村庄规划的基础上，指导区域差异功能化发展，建立村集体经济组织项目储备库，使政府投资、金融产品设计、社会投入形成联动机制；探索推进政经分离改革。支持有条件的地区积极推进村自治事务与经济事务分离，健全集体经济运行机制；发展跨村联建。以推动县域经济发展理念的基础上，在不改变原集体经济组织产权架构的原则下，推动优势互补、资源共享、品牌共享、区域共赢；编写扶持政策一本通。分类梳理财政扶持、金融扶持、清费减负、行业纾困、用地保障、优化提升等困扰农村集体经济组织的共性问题，编写扶持政策一本通，狠抓扶持政策提速兑现。

（三）研究金融保险政策。明确村集体经济组织公平市场主体身份准入。尽快实现农村集体经济组织登记