调研报告——我省县级财政运行的基本情况、存在问题困难及相关对策建议

调研报告--我省县级财政运行的基本情况、存在问题困难及相关对策建议

县级财政是我国县域治理的基础保障，县级财政的可持续发展对县域治理、公共服务、政府部门职能、经济发展等方面具有重要影响。受经济下行、房地产和土地市场低迷，以及国家新的组合式税费支持政策施行等因素影响，基层财政收入增长不确定性加剧，刚性支出日益增多，省以下县级财政运行中积累的问题和困难日益凸显。在此背景下，省财政厅社保中心组成调研组赴部分县（市），围绕县级财政运行情况开展调查研究，深入分析县级财政运行现状及存在问题，并据此提出相关对策建议。

一、我省县级财政运行现状

改革开放以来，我省充分利用独特的交通区位优势，以及深厚的农业和工业基础，实现了经济的快速腾飞，2023年全省生产总值跃升至5.91万亿元，经济总量稳居全国第6.在这一背景下，2023年全省102个县（市）一般公共预算收入达到1990.4亿元，占全省总额的44.1％，县级财政在全省财政体系中的重要地位日益凸显。

（一）县级一般公共预算收入稳定增长，占比呈波动上升趋势

2019-2023年全省县乡级一般公共预算收入稳定增长，2022年占全省比重最高，达到66.9％。其中，5年间平均增长率为6.71％，分别高于省级（3.71％）、市本级（0.13％）3.00、6.58个百分点，发展态势较好。从县乡级占地方一般公共预算收入的比重看，2019-2023年比重均大于50％，从2020年起占比超过60％，2022年占比最大，2023年县级一般公共预算收入基本保持原有发展态势。

（二）县级一般公共预算支出由高速增长转向低速增长，占比逐年下降

2019-2023年，我省县级一般公共预算支出平均增长率为1.76％，低于同期全省（3.72％）和市本级（3.06％）1.96、1.30个百分点。分时段来看，2019年为高速增长期，增长率为10.50％，且高于全省和市本级。2020年增长率降到5％以下，最低值出现在2021年，为－11.64％。2023年县级一般公共预算支出基本保持原有发展态势。从占比来看，2019-2023年，县级占全省一般公共预算支出的比重平均为60.04％。分时段来看，2020年之前，县级占全省的比重呈现上升趋势。2020年以后，县级占全省的比重在小幅波动中上升。2023年县级占全省的比重为56.6％，较2020年下降7.3个百分点。

（三）县级财政相对稳固，"三保"及其他刚性支出得到基本保障

县级人均支出水平不高，在相关政策支持下，财政能够量入为出，保障民生支出需要，运行形势总体平稳。县级兜牢兜实"三保"底线，聚焦解决重点问题，推动补足民生短板弱项，尽最大努力稳固基层。从地方层面看，省市财政采取积极措施开源节流，动态监控县级"三保"情况，精准调度资金，防范支付风险，加大对困难地区转移支付支持力度，提升困难县（市、区）财政保障能力，县级"三保"支出得到基本保障。

（四）债务结构持续优化，政府债务风险总体可控

在财政管理与风险防控的背景下，县级政府采取了多项举措，确保"防风险"与"促发展"并重。通过加强地方债务管理、规范融资行为和持续监督问责，有效防范了债务风险，为县级财政的稳健运行奠定了坚定基础。

县级财政管理中，高度重视债务风险的防范与控制，确保债务的举措与地方政府的偿债能力相匹配，避免债务规模无序扩张，确保债务的可持续性。通过"制度＋技术"双提升策略，一方面，强化制度建设，建立健全债务管理制度，明确管理责任，完善风险评估预警机制，确保政府债务风险的可控性。另一方面，积极运用现代信息技术，利用收入、支出、债务在线监测平台，实现对财政运行的实时监控，及时掌握财政收支和债务动态，提高管理透明度和效率。

县级政府专项债券的发行，作为落实积极财政政策的重要抓手，对于扩大投资、稳定经济增长具有关键作用。通过深入研究国家及省级政策导向，县级政府主动对接上级部门，策划和储备项目，全力争取上级补助资金，为县域经济高质量发展提供了资金保障。

二、我省县级财政运行困境

在当前我国经济向高质量发展阶段迈进的背景下，财政收支矛盾日益凸显，成为制约地方财政健康运行的关键因素。通过组织调研，我们对我省县级财政运行状况进行了研判，发现了不少县（市、区）存在"两高一低"的现象（债务风险高、"三保"等刚性支出占比高、库款保障水平低），县（市、区）财政收支压力较大，财政运行中的局部风险隐患问题不容忽视。

（一）财政收入增长面临挑战，财政自给率偏低

我省县级财政收入较大的波动性与收入结构的单一性，是构成地方财政运行深层次问题的根源。尽管县域经济近年来展现出一定的增长势头，但仍低于全国平均水平。以TB县为例对原因进行分析。一是收入结构单一，财源基础薄弱。该县税收过度集中于重点企业与行业，缺乏新的税源与收入增长点。二是传统产业面临转型升级的挑战，工业经济结构优化进展缓慢。三是税源结构的单一性与对资源的高依赖度，使得在面对外部经济环境变化时，企业生产面临困难，增值额与利润下降，税收增长乏力。四是土地出让收入持续下滑，除2022年短暂恢复性增长外，总体呈下降趋势，进一步加剧了财政收入的不稳定性，影响了县级财政的收入保障能力。五是财政自给率偏低，过度依赖上级补助。2019-2023年全省县级财政自给率平均为42.58％，低于市本级财政自给率12.64个百分点，且在2019-2023年期间，县乡级财政自给率低于40％。TB县财政自给率平均仅有36.55％，比全省县级财政自给率还要低6.03个百分点。这表明县级财政收入保障能力不足，经济基础相对薄弱，自我造血能力有限，财税收入难以覆盖支出需求，凸显了县级财政面临的严峻挑战。

我省县级财政的现状反映了地方经济发展的不平衡与财政体制的深层次问题。收入结构的单一、传统产业转型压力、资源依赖度高、土地出让收入下滑以及财政自给率偏低等因素，共同作用，使得县级财政运行面临多重挑战。

（二）财政收支平衡压力较大，保障能力偏弱

1994年实施"分税制"财政体制以来，国家采取了一系列的完善措施，如增值税改革、营改增等，在保障地方政府财力、促进经济社会持续健康发展等方面发挥了积极作用。分税制财政管理体制在中央与省级政府间起到了积极的规范和协调作用，但在省以下面临着更为复杂的挑战。在省以下，特别是在县级政府层面，财政管理体制的明确性和协调性相对较弱，导致财权与事权之间的匹配度不高，县级政府在承担繁重的公共服务与民生保障责任的同时，财政自主权和资源调配能力受限，财政压力显著增加。

（三）财政政策空间有限，支持发展资金匮乏

县级政府在"既要、又要、还要"的多重目标下，面临着复杂而艰巨的"多难"挑战。在政策全面推进与指标硬性考核的双层压力下，县级财政部门在公共支出中承担着"生存"与"发展"的双层考验。"生存"意味着确保"三保"任务的落实；"发展"则涵盖了招商引资、项目落地和基础设施建设等。在财力有限的情况下，县级政府往往难以兼顾两者，特别是在财力薄弱的地区，财政部门只能依据现有的财力安排支出，在保障工资发放和债务偿还后，若有剩余资金才能用于经济建设，但政策操作空间极其有限。目前，县级财政仅能依靠省级财政的现金调拨来保障"三保"支出，其他财政事业的发展则显得力不从心，陷入了捉襟见肘的困境。

（四）债务等风险隐患显现，财政风险呈加大趋势

近年来，我省县级财政体系承受着较大的压力，多数地区财政状况与所承担的职责、任务严重不匹配，部分县（市、区）陷入负债沉重、财政保障乏力、运转维艰的困境。为弥补财政资金缺口及筹集发展资金，地方政府债务规模持续膨胀，但由于自身财力有限，仅仅凭借自身能力消化历史欠账异常艰难。较为沉重的债务负担，极大影响了财政资金的统筹使用管理。此外，部分专项债项目收益不佳，需要财政资金偿还，进一步挤占财政空间，加剧了国库支付风险。

三、破解困境的对策建议

针对县级财政运行面临的困境以及可持续发展能力不足的问题，应标本兼治、综合施策，确保我省县级财政运行的质量和效益。

（一）抓住政策窗口期，培育壮大县域经济

1.抓住政策机遇，谋划项目落实。壮大县域经济需把握国家产业结构优化和区域协调发展政策机遇，积极落实我省《县域经济高质量行动方案》，策划实施重大项目，省级新兴产业，确保项目按时保质完成。县域要有效整合预算、债券、社会资本及金融资本，提高专项债比例，解决建设融资难题。同时，县域需强化招商引资，加大对小微企业的扶持力度，实现县域企业在规模数量和运营收入的扩增，促进当地经济持续发展。

2.打好财政金融"组合拳"。坚持远近结合，坚持系统观念，强化财政金融政策协同联动，建立财政部门、金融监管等相关部门与金融机构之间的工作协调机制，聚焦中小微企业等市场主体融资需求，深化金融供给侧结构性改革，创新金融产品和金融服务，积极拓展供应链金融、科技金融等新型金融服务方式，全面提升金融服务实体经济的质量和效率，以精准施策助力实体经济的稳健发展。

3.培育壮大县域财源。落实组合式减税降费、增值税留抵退税、市场保供稳价等一揽子助企纾困政策，支持培育县域市场主体、扩大税基、壮大财源。要坚持实施工业强县战略，把产业结构优化的着力点真正放在加速工业化进程上，促进县域工业快速增长。做好留抵退税政策持续跟踪评估工作，分行业、分类型精准分析政策在缓解企业经营压力、稳固税源以及促进收入增长方面的实际成效，以政策的精准施策助力县域经济的稳健发展。

（二）加强预算绩效管理，提高财政资金使用效率

1.深化预算绩效管理体系建设。一是构建精细化绩效指标体系。深度定制指标，确保公共价值与经济效益并重，为各预算单位量身打造绩效指标，不仅仅考量经济效益，更强调服务质量和公共福祉，确保指标体系的全面性与适用性。建立标准化评价体系，提升评价的客观性与可靠性。发展多维度、量化的评价工具，涵盖成本效益、产出效果和服务质量等方面，采用国际通行标准与本地特色相结合的方法，确保评价结果的客观性和可靠性。二是注重运行监控与成果运用。全程跟踪评估，对重大项目和民生工程实施周期内的绩效监测，及时发现问题并纠正偏差，确保项目目标的顺利达成。建立成果导向机制，将绩效评价结果作为预算调整的重要依据，优秀项目优先保障，低效项目则适时调整甚至退出，形成良性循环的激励约束体系。

2.强化预算支出的执行管理。一是严格落实事前预算审查。各县（市、区）要把紧预算编制"源头关口"，提高预算编制质量，严格对照"三保"范围，完整、准确、足额编列"三保"支出预算，"三保"支出预算未足额安排前，不得安排其他支出。精简不必要的行政开支，确保有限的财政资源集中投向最迫切的需求领域。二是严格落实预算执行约束。坚持预算法定原则，各县（市、区）要严格执行同级人大常委会批准的预算，要求部门和单位年初预算安排的项目支出必须按照进度完成支出，非经法