江苏省人大常委会常务副主任樊金龙：在全省开发区人大工作推进会上的讲话(第2/2页)

在全省开发区人大工作推进会上的讲话

江苏省人大常委会常务副主任 樊金龙

（2023年11月16日）

这次全省开发区人大工作推进会，主要任务是深入学习总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，自觉践行全过程人民民主重大理念，认真落实省委常委会会议关于加强和改进人大工作实施意见专项督查整改的要求，立足开发区功能定位和改革创新要求，对稳步推进新时代我省开发区人大工作高质量发展进行研究部署，为在推进中国式现代化中走在前、做示范，谱写"强富美高"新江苏现代化建设新篇章作出人大贡献。

今年初，省人大换届后，我们把加强和规范开发区人大工作作为年度上下联动事项之一摆上议事日程，并从3月份开始深入调查研究，在吃透法律政策、摸清实践情况、借鉴省外经验的基础上，研究起草对全省面上工作的指导性意见。这里，结合工作调研和学习思考，我就如何推动新时代全省开发区人大工作高质量发展，谈点认识和想法同大家交流。主要讲三个方面的内容。

一、充分认识开发区在改革发展中的地位作用

我国开发区因改革开放而生，并与时俱进发展。上世纪八十年代初，国务院批准设立开发区，为各地开辟改革开放的窗口和试验田，通过鼓励先行先试，力求在行政、经济、社会管理体制改革上进行探索和试验。经过40多年的努力，我国开发区建设和发展成效显著，形成了包括经济特区、经济技术开发区、高新技术产业开发区、保税区、自贸区、边境经济合作区和旅游度假区等类型多样、各具特色的发展模式，为我国全面建成小康社会、开启中国式现代化新征程发挥了重要作用。

江苏是全国兴办开发区时间最早、发展最快、规模最大、效益最优的省份之一。截至目前，全省共有省级以上开发区158家，其中国家级开发区47家，省级开发区111家，国家级经济技术开发区、高新技术产业开发区数量均居全国第一。这里，我主要从三个方面来加以梳理和分析：

（一）发展历程。江苏开发区从1984年由国务院批准兴办开始，实现了从无到有，从小到大，从弱到强的转变，取得了长足的进步和发展。大致上可以分为这么四个阶段：一是1984至1989年，起步与探索阶段。1984年5月，国务院转批《沿海部分城市座谈会纪要》，决定进一步开放包括南通、连云港在内的14个沿海港口城市。同年12月，南通、连云港两市获批设立经济技术开发区，江苏开发区建设自此正式起步。同年，昆山创办全国首家地方自费开发区，为后来江苏开发区发展能够始终走在全国前列提供了宝贵的经验。1988年，国务院印发关于扩大沿海地区经济开发区范围的通知，在新划入沿海经济开发区的140个市县中江苏占28个。这一阶段，江苏开发区数量少、种类单一，对外开放程度较低。二是1990至2000年，蓬勃兴起与迅速发展阶段。1990年4月，在邓小平同志的倡导和推动下，中央决定实施开发开放上海浦东，通过发挥上海浦东龙头作用，促进长三角地区经济向更高层次发展，进而带动整个长江流域经济发展。同年8月，江苏省委、省政府作出了"呼应上海浦东开发，加快江苏沿江经济带开发建设"的战略。1992年，省委、省政府作出关于加快改革开放促进经济发展若干问题的决定，1993年江苏借全国首次清理整顿开发区的重要契机，批准设立了52家省级经济开发区，奠定了江苏开发区建设的基本框架。与此同时，江苏还探索设立了12家外向型农业综合开发区、4家省级旅游度假区和3家海洋经济开发区。这一阶段，江苏开发区数量和种类增长迅速，各项经济指标增长迅猛。三是2001至2010年，创新发展与质量提升阶段。2001年，我国正式加入WTO，为开发区对外开放打开新局面。江苏紧紧抓住国际资本和产业加速转移的历史性机遇，积极探索转变经济发展方式，进一步优化产业结构，强化载体建设，大力推进特色产业园区、科技创新园区、特殊功能园区、生态工业园区、南北共建园区和现代化新城区建设。这一阶段，江苏注重提升开发区的发展水平，办区方针体现为"三为主、二致力、一促进"，即"以提高吸引外资质量为主，以发展现代制造业为主，以优化出口结构为主，致力于发展高新技术产业，致力于发展高附加值服务业，促进国家级经济技术开发区向多功能综合性产业园区发展"，基本形成了具有江苏特色的国际化开发区管理体制。四是2011年至今，创新驱动和转型升级阶段。"十二五"时期，省委、省政府将"创新驱动战略"作为江苏经济发展和建设创新型省份的核心战略，江苏开发区进入了创新驱动和转型升级阶段，高新区发展掀起新一轮高潮。进入新时代，开发区创新驱动发展更加提速，2017年省委、省政府召开全省开发区改革创新大会，既吹响了江苏开发区改革开放和转型升级的"冲锋号"，也敲定了全省开发区高质量发展的"路线图"。2020年，江苏制定关于推进全省经济开发区创新提升打造改革开放新高地的实施意见，深入推进我省经济开发区开放创新、科技创新、制度创新，推动我省开放型经济高质量发展走在前列。这一阶段，江苏开发区科技创新能力不断提高，产业结构不断优化，参与国际合作形式不断创新，开发区作为双向开放的载体作用进一步凸显。

（二）管理模式。目前全国的开发区类型江苏基本都有，据统计，在47家国家级开发区中，经济类27家、高新类17家、旅游类2家、保税类1家；在111家省级开发区中，经济类90家、高新类21家。就管理模式来讲，大致有这么几类：一是行政托管模式，即所在行政区的主要领导兼任开发区党工委主要领导，管委会主要领导单独设立，具体负责开发区日常工作。比如，南京经济技术开发区与栖霞区、江宁经济技术开发区与江宁区等。二是"区政合一"模式，即开发区与所在行政区实行"两块牌子、一套班子"的管理体制。这里面又分为两种类型：一类是开发区与其所在县（市、区）合并，实行"区区合一"管理体制。比如，苏州高新区与虎丘区、无锡高新区和新吴区、常州高新区和新北区等。另一类是开发区与其所在的乡镇（街道）管理职能合一，实行"区镇合一"的管理体制。比如，昆山高新区与昆山市玉山镇、张家港经开区与张家港市杨舍镇、吴江经济技术开发区与盛泽镇、句容经济技术开发区与黄梅街道等。三是准行政区模式，即开发区作为地方政府的派出机构，管委会经授权具有准政府的职能。比如，苏州工业园区、徐州经济技术开发区、淮安经济技术开发区等。

（三）地位作用。经过改革开放40多年的发展，我省开发区在经济社会发展中发挥着举足轻重的作用。通常来讲，我们将其概括为三个方面：一是经济发展的"主阵地"。一路走来，各开发区结合自身特点，围绕重点产业加快企业集群建设，园区产业聚集效应凸显，产业规模进一步扩大。截至今年上半年，开发区创造了全省50%的经济总量和一般公共预算收入，60%的固定资产投资，70%的规上工业增加值，80%的实际使用外资和外贸进出口，90%的1亿美元以上的工业外资大项目集中在开发区。二是开放型经济的"主战场"。开发区充分发挥对外开放窗口的示范作用，吸引外资能力不断增强，对外贸易规模持续扩大。2022年，全省开发区实际使用外资267.1亿美元，占全省的87.6%；新批外商投资企业3122家，占全省的94.2%，区内引进跨国公司总部和功能性机构356家，占全省的96.7%。全省开发区实现进出口、出口和进口分别为6847.1亿美元、4347.3亿美元和2499.8亿美元，分别占全省比重83.7%、83.2%和84.6%。三是科技创新的"主引擎"。积极推进科技创新能力建设，打造创新载体和支撑平台，不断增强科技引领实施创新驱动。截至2022年底，开发区内高新技术企业3.4万多家，2022年度PCT专利申请量5620件、发明专利授权量5万多件，增速分别高于全省19.7个和13.9个百分点。区内共有智能车间1711个、智能工厂115家，分别占全省的86.5%、83.3%。集聚省"333高层次人才培养工程"、中科院"百人计划"（不含区内各类高校）等省级以上领军人才8157人。

二、全面分析全省开发区人大工作的发展现状

伴随开发区的建设与发展，全省各地围绕加强开发区人大工作和建设，在建立工作机构、创新体制机制、发挥代表作用、提高履职实效等方面开展了积极探索和实践，为推动开发区内经济发展、民生改善、社会治理、基层民主作出了积极贡献。具体来讲，有这么几个显著特点：

一是探索起步较早。随着开发区的不断发展壮大，新产业、新城区、新市民的不断涌现，开发区民主法治建设的重要性日益凸显。新世纪初，全省各地开始逐步探索在开发区建立人大机构，开展人大工作。比如，2001年10月，无锡新区党政办公室增挂"无锡新区人大（政协）工作联络处"牌子，2003年12月镇江新区人大工委挂牌成立，当时在全省乃至全国都是早的。此后，南京、南通、扬州、淮安、苏州等地相继设立开发区人大工作机构。

二是运作模式多样。从调研和面上了解的情况看，目前我省开发区人大工作运作模式主要有6种：一是在开发区、行政区合一管理体制下设立人大机构。开发区与行政区管辖范围一致，即"区政合一"，实行"一套班子、两块牌子"的管理方式，按规定在行政区设立健全的人大机构。比如，苏州高新区与虎丘区、无锡高新区与新吴区、常州高新区与新北区实行区划合并，泰州医药高新区与高港区实行融合发展，都是在行政区设立人大及其常委会，通过行政区人大及其常委会实现对开发区人大工作的覆盖。二是地方人大设立开发区专门委员会。市、县人大设立开发区专门委员会，作为专职机构指导本地开发区人大工作。比如，无锡市2021年设立了全国首个人大开发区专门委员会，去年在有国家级开发区的5个县级市（区）也设立了相应机构，刚才无锡市的同志已经作了具体介绍，可以说这一创新之举为全国开发区人大工作和建设贡献了"无锡模式"。泰州靖江市在今年初人代会上也正式设立了人大开发区委员会。三是地方人大常委会在开发区设立工作委员会。由开发区所属的市或县级人大常委会设置派驻开发区的人大工委，作为人大常委会的派出机构，实现人大工作向开发区的有效延伸。四是依托开发区内乡镇、街道人大开展工作。开发区由一个或多个乡镇、街道构成，但开发区层面没有设立专门的人大工作机构，具体工作由其管辖的乡镇人大主席团和人大街道工委负责。五是在开发区管理机构中设立人大工作联络处。开发区内部设置如人大工作联络处等机构，作为开发区的一个职能部门，为开发区内的人大代表履职做好组织、服务工作。比如，昆山开发区在党政办公室设立人大工作联络处，作为开发区职能部门。六是在开发区设立人大代表联席会议制度。由开发区内各级人大代表组成联席会议，通过召开全体会议听取审议工作报告、开展执法检查、督办代表建议等。比如，连云港经开区、徐州经开区、苏州吴中经开区等都组织召开了人大代表联席会议。此外，还有的地方探索建立开发区议政代表会制度，比如，常州市人大参照街道议政代表会制度，由开发区内的人大代表以及熟悉开发区工作的其他代表性人士组成开发区议政代表会，开展对开发区工作的监督。据初步统计，除市、县人大设立开发区委员会以及实行"区政合一"体制外，从全省开发区层面看，目前开发区依托所在地乡镇和街道人大开展工作的较为普遍，超过90家，占比近六成；已建立人大工作机构和相关机制的，设立人大工委的有12家，设立代表联络处的有20家，建立人大代表联席会议的有19家，设立议政代表会的有8家。

三是履职成效明显。各地把开展开发区人大工作与促进开发区经济发展紧密结合起来，积极组织开发区内人大代表依法履职行权。比如，建立开发区人大代表单独组团制度。淮安经济技术开发区驻地17名市级人大代表以独立代表团参加市人代会，泰州市人大将医药高新区的市人大代表单独组成一个代表团，结合开发区经济社会发展情况开展审议、提出议案建议。比如，建立常态化监督机制。组织代表通过联席会议、专委会会议等平台，听取开发区管委会工作报告、财政预决算报告等，对本区的经济建设、社会发展和民生问题等重大事项进行监督和议事，提出改进意见。比如，健全代表联系群众机制。组织开发区内代表开展形式多样的视察、调研活动，进家、站、点接待选民群众，将基层群众、企业经营者、就业人员的情况和问题反映上来，推动有关部门及时解决。一些地方比如苏州吴中区等还在开发区推行民生实事项目票决，实现区、镇、街道和开发区民生实事项目代表票决制全覆盖，有力提升了基层民主和开发区治理水平。

四是理论研究活跃。我省开发区人大工作的丰富实践，为开发区人大工作理论研究提供了源头活水，并走在全国前列。早在2008年，无锡新区人大工委就成立了无锡新区人大工作研究会，将地方和高校专家学者组织起来，开展开发区人大理论研究和法律探讨。2010年11月，由无锡市牵头发起，辽宁鞍山、河南郑州等14家国家高新区和国家经开区人大工委共同参与，在无锡成立了全国开发区人大研究会，目前已经组织召开9届联席会议暨研讨会，得到了全国人大有关方面的高度重视，在全国开发区人大同行中产生了广泛的影响。研究会围绕开发区人大工作和建设开展了大量理论研讨和实证研究，在人民日报、人民代表报、人民网等10多家主流媒体发表了一批重要研究成果，为有力呼应和推动全国开发区人大工作走深走实提供了重要理论支持。

在看到成绩的同时，通过调研和综合各方面情况，我们也发现在当前开发区人大工作和建设中还存在一些问题和制约，主要有这么几个方面：

一是思想认识还不够到位。受长期以来开发区相对特殊的政策体系和体制机制的惯性影响，一些同志对开发区人大工作的重要性认识还存在误区，有的认为开发区不是行政区，开发区人大工作没有法定依据，没有开展的必要性；有的认为开发区重在产生经济效益，人大工作多了一道监督，增加了许多程序，影响了开发区运行效率；有的认为不同时期、不同地区、不同类别的开发园区管理体制差异较大，人大工作制度化、规范化开展难度较大；有的认为开发区人大工作普遍缺机构、缺人员、缺制度，不知从何抓起，存在畏难情绪等。

二是职责定位还不够清晰。人大工作是一项法律性、专业性很强的工作，但现行的法律法规对开发区人大工作机构的设立、定位、职责等没有作出明确规定。除了"区政合一"模式外，现有开发区人大工作机构对开发区预算决算、行政管理、执法司法等的监督缺少国家法律法规支撑，工作职责、工作机制等不健全，导致履职时底气不够、职责不清，影响作用发挥。今年全国人代会期间，我专门就加强开发区人大组织制度和工作机制建设提出了代表建议。全国人大常委会法工委国家法室在答复中指出，2021年修改地方组织法时，经反复研究论证和听取各方面意见，考虑到我国开发区种类众多、情况复杂，各地虽有一定实践，但做法差异较大，认识也还不统一，最终未作规定。鉴于中央对开发区管理制度改革作了新的改革部署，因此中央编办、全国人大常委会办公厅研究室认为，出台专门文件或者在法律中对开发区人大工作作出明确具体的规定，目前还不具备条件，需审慎研究。全国人大常委会工作机构将密切关注、认真总结地方实践经验，为基层治理和人大制度理论实践发展、相关法律制度完善提出研究性意见，适时推进有关工作。

三是工作体制还不够顺畅。在开发区设立的人大工作机构，一般行政级别低于开发区，一些负责同志只是园区的中层干部，无法参加开发区重要会议、参与讨论重大事项，存在"小马拉大车"情况，开展监督时难度较大，容易产生"够不上""落不实"的问题。有的开发区把设立的人大工作机构作为内部的一个普通职能部门来安排各项工作，带来本职工作缺失。开发区未设立人大工作机构、依托所在乡镇（街道）开展工作的，往往只涉及乡镇（街道）的社会事务，缺少对开发区整体工作的专门监督。