关于进一步完善党建引领城市社区治理机制建设的调研与思考
关于进一步完善党建引领城市社区治理机制建设的调研与思考
近年来，××区认真贯彻落实习近平总书记关于基层治理的一系列重要论述，坚持以更高的政治站位把准城市基层党建的时代脉搏，坚持把党建引领作为基层治理的"金钥匙"，以街道、社区、片区、网格四级为牵引，打造社区长、片区长、网格长、楼栋长、物业长为具体抓手的"五长制"社区治理机制。选配优秀社区治理团队，着力构建"网格化-楼栋长-物业"多元互嵌式新型城市社区治理体系，同时，引入数据化管理系统，创新党建引领社区单元下的"五长制"社区治理新格局。笔者以××区为切入点，从党建引领的角度研究城市社区治理机制运行，分析该机制运行的现状，剖析其运行中存在的问题，进而提出推进党建引领城市社区治理机制运行的路径思考，顺应新时代基层社会治理的发展需要。
一、党建引领城市社区治理机制建设的重大意义
（一）现实逻辑：创新城市社区治理机制运行的根本保障。党的领导贯穿基层社会治理的各领域各方面各环节。在城市社区治理机制的创新实践中，党组织的核心引领作用至关重要。第一，加强党对社区治理的领导是基层社会面向中国式现代化的根本保证。一方面，党中央充分发挥强大思想引领与资源统筹优势，指引着社区治理面向社会主义现代化的前进方向；另一方面，街道办事处、社区居民委员会等基层党组织是解决社区各类矛盾纠纷的"主心骨"。第二，强化党在社区治理领域的领导地位，既是促进国家治理体系和治理能力现代化的现实需要，也是对基层治理核心环节的深刻把握。社区作为基层治理的关键组成部分，面临诸多现实且复杂的问题，对民生福祉具有重大影响。实现社区的有效治理，是推进我国现代化进程中的关键环节。第三，新时代以来，基层治理现代化逐渐占据治理现代化的重要位置，但条块结构的"碎片化""分裂化""治理失效"等特点致使条块矛盾冲突加剧、行政边界"模糊化"、县域治理"空壳化"，社区作为治理的最小单元，矛盾和问题仍然突出。因此，习近平总书记强调要"推动社会治理重心向基层下移"，协调好社区利益，解决社区治理实际困境，把党的力量和主张传递到"神经末梢"，打通基层社区治理"最后一公里"。
（二）嵌入逻辑：激发城市社区治理机制运行的活力与效力。党建融入社区治理的理论基础在于将社区党组织建设与基层社会治理有机结合，发挥"社区党建＋社会治理"的协同效应，为社区治理创新实践持续提供理论指导，进而推动两者相互融合、相互促进，共同打造共建共治共享的社会治理格局。第一，街道办事处、社区居民委员会等基层党组织持续发挥组织嵌入的功能，以离退休党员、楼栋长、先进个体户等在社区内有一定影响力的居民为关系纽带，将社区与基层党委、党政办联合起来，组建基层社区治理的关系网络，扩大基层党组织的覆盖面。第二，社区党组织引入社会资本，将市场嵌入城市社区治理的扁平化治理格局，整合社会资源，增强横向互动，深化与以社会资本为代表的物业、楼盘、商业圈等的合作，以党建带群建，转变党建思维，把社会力量转化为助力党组织发挥社会整合的组织协调功能的力量，增强党建引领社区治理的向心力、辐射力、统合力。第三，社区治理的关键在于充分发挥中国特色社会主义独有的政治优势，将党的领导与居民自治充分结合，引导社区居民共同参与社区治理，创新"社区＋居民"的复合治理模式，建立健全居民自治机制，真正做到人民当家作主。
（三）整合逻辑：凝聚城市社区治理机制的共治合力。社区党组织发挥政治、组织功能，积极引入社会资本嵌入社区成员公共行动的公共领域，从而形成共同关系纽带下的"熟人社会"，整合成为"红色物业"引领下的社会生活共同体。第一，中国的城市社区自古以来就是基于"关系互构"而形成的以"远近亲疏"作为自身判读熟悉程度的"宗族社会"，而打造社区生活共同体的要义即根据中国当前社区现实情境，在基层党组织的引领下，激发与整合共同体在不同情境下的一致性，扩散熟人化、邻里信任的互助结构，增加共同的价值认同，推进基层治理现代化良序发展。第二，共同打造"社区成员互相交往，守望相助，较为密切的社会关系网络"，凝聚区域文化价值共识，反映社会成员共同利益诉求，通过共同的价值观与情感整合社区治理资源，在成员的互构互建下形成共同遵循的互惠互利交流网络，形成良好的价值认同与公共精神。第三，"整体性"作为我国基层社会生活共同体的本质特征，纵向使基层权力下沉，精准施策，快速处理治理难题，减少"条条"之间利益协调成本；横向形成联合体，强化"块块"之间的利益交往，打破个别居民狭隘的个体意识，将党建引领嵌入社会公共领域，共同参与公共生活，合力解决公共问题。
（四）实践逻辑：推动实现城市社区治理现代化效能目标。社区党建是穿起"千条线"的"一根针"，党建引领社区治理的具体实践在于充分发挥党的政治功能，引领社区居民明确中国式现代化的目标，从而增强社区治理的内聚力和方向感。第一，社区党组织作为实现基层社区自治的核心力量，必须在充分调动社区居民及各方社会组织共同参与社区建设的基础上，实现自身功能的转变与创新。社区党组织通过组织开展有效的社区志愿服务等活动，提升居民生活的满意度，提升管理服务水平。第二，社区党员应充分发挥先锋模范作用，以身作则，积极参与社区建设和发展，及时与社区居民进行沟通交流，宣传党的政策，化解居民矛盾，不断提高自己的思想政治觉悟，树立榜样，带领社区居民共同进步。第三，创新社区治理机制是持续推进基层社会治理现代化的重要举措。基层党委、街道党工委、社区党组织应持续发挥战斗堡垒的作用，组织和协调各方利益，构建多元解纷机制，落实党建工作联席会议制度，推行"党建＋"模式，充分利用数据网络资源，打造网格化社区。通过不断拓展和构建"开放型"党建服务体系，优化党建引领社区网格化管理模式，实现党建对社区治理工作的全覆盖。
二、实践探索
（一）党建引领城市社区治理的核心领导机制。基层治理体系和治理能力现代化转型离不开基层党组织的核心引领，有效发挥基层党组织在社区治理中总揽全局、协调各方的作用，整合区域优质资源，充分保障社区各治理主体的合法权益，推动形成党建引领下共建共治共享的多元治理新格局，更好服务社区居民。首先，××区采取"一人多能""一专多兼"等方式，调动整合基层各方资源力量，挑选政治、能力、业务、作风均过硬的社区党组织成员、党员、社区骨干、社区工作者担任社区楼栋长，确保党组织扎实嵌入物业管理。其次，××区积极推动部门下沉街道，构建起"党委-党总支-党小组-楼栋党员"的组织架构，同时配置专职网格员、兼职网格员、网格指导员，实现868个网格党组织和党员全覆盖。最后，××区通过建立区、街道、社区党建引领社区治理三级联席会议制度，积极推行社区、社会组织、社工"三社联动"，开展居民自治"一家亲"活动，营造共建共治共享氛围，有效破解共驻共建机制不完善、互动不经常等难题。
（二）党建引领城市社区治理的多元协商机制。党的十八大以来，党和国家高度重视基层治理理念与治理方式的转变，并积极推动社会管理向社会治理的转型升级。通过汇聚社会治理合力，创建多元主体共建共治共享的社区治理新机制。首先，××区通过强化社区党委、优秀退伍老兵以及在住党员先锋干部的带领作用，不断完善社区治理机制，并在此过程中紧密结合社区实际，创新方式方法，不断提升社区治理效能，为社区居民提供更加优质、便捷的服务。其次，在社区治理实践中，××区在各街道社区党支部的带领下，将社会力量充分嵌入社区物业管理中，引导各社区主动向社会力量"借力"，不断吸纳社区非常住人员、辖区企业法人等，协同社区"能人""贤人"等居民主体共同参与社区治理过程，形成了"一核多元"的网格化治理体系，将"外力"变为推动社区治理的动力。最后，××区大力推行党建引领社区治理"四事五议"机制，将城市的事项划分为"小区、社区、街区、城区"四个层级，通过"建议、提议、商议、审议、决议"五个程序议事，实现小区、社区、街区、城区协同治理，破解了一批老旧小区物业管理、婚丧喜庆事宜移风易俗、困难群众救助、矛盾纠纷化解等城市社区治理难题。
（三）党建引领城市社区治理的协同联动机制。社区服务站是政府公共服务延伸到社区的工作平台，作为政府与居民之间沟通的桥梁和纽带，承担着宣传政策、普及知识、反馈诉求等重要责任，在推动社区治理创新、提升社区公共服务水平、增强社区凝聚力等方面发挥着举足轻重的作用。首先，××区贯彻落实社区治理现代化的根本要求，以社区党组织为治理中心，团结带领社区各治理主体，创新"五长制"社区治理新机制，优化社区治理新格局，持续提升群众获得感、幸福感、安全感和认同感。其次，××区创新社区楼栋管理新形式，通过开展主题日、工作日等共同参与的社区活动，以"矛盾不出门、服务不缺位"为目标，建设成为"枫桥式"基层城市社区治理的重要组成部分，有效破解为民服务"最后一公里"难题。最后，结合××区以社区党群服务中心为核心，吸纳社区事业单位在职党员先锋，凝聚发动多支专业力量汇聚网格，示范带动社会和群团组织、红岩先锋志愿者、"五老"群体、快递员、外卖员等多支社会力量汇聚基层，打造作风正、纪律严、素质高、业务精、服务优的专兼联一体化社区治理团队，实现治理主体由"单兵作战"向"协同联动"转变，进一步激发社区治理活力。
（四）党建引领城市社区治理的监督保障机制。构建党建引领城市社区治理的监督保障机制，旨在推动基层社会治理实现精准化、精细化，并提升便民服务智慧化水平，从而构建全新的社会治理格局，助力治理体系和治理能力现代化的进程。首先，××区致力于构建并运用"基层智治五长制平台"，以实现对辖区内各类数据的实时掌握、动态管理及快速统计分析。为确保群众积极参与基层治理，各级"五长"纷纷建立微信工作群，每个楼栋长也均创建居民服务微信群，方便政策信息及时传达和基层情况及时反馈。其次，××区通过发挥"五长"前端作用，采取管理楼栋负责制的社区管理基本形式，构建"社区-片区-网格"下的社区共同体，每天对负责区域进行巡查走访，广泛收集各类意见建议和矛盾问题，分层分类建立社区、片区、网格、楼栋、物业"五本台账"和重点人员、重点场所、重点事项"三张清单"，与区级部门、街道联动绘制社区风险全景图，及时查找各类问题。同时，坚持首问首接、分级分类、快速处置的原则，从源头化解处置，逐级逐层自下而上流转。对需要部门和街道联办的大事，由区党建统领基层治理联席办流转派单至相关单位办理，相关单位联系区领导统筹协调、跟踪督办，确保每个问题有回应、有处置结果。最后，建立问题处置反馈、结案机制，按照"谁办结、谁反馈"原则，各责任主体根据问题处置进度、结果，将办理情况向居民个别公开、集中反馈，由居民进行评价，并根据评价结果予以通报督促整改，推动问题有效解决。
三、存在的问题
××区通过基层党组织嵌入社区治理机制，搭建起党建引领城市社区治理的核心领导机制、多元协商机制、协同联动机制和监督保障机制，形成基层党组织引领、城市社区治理、居民自治良性互动的格局。但其仍然存在社区党建的核心引领能力有待持续增强、多元参与社区治理的主观能动性较低、社区协同联动共治的合力尚未形成、社区民意的反馈与回应机制不甚完善等问题。
（一）社区党建的核心引领能力有待持续增强。社区党组织整合辖区内多方资源的能力有待提高。调研中发现，××区社区能够聚焦民生问题，及时回应群众的各类合理诉求，但是在整合辖区内社会组织力量、企业资金技术等方面仍然存在核心领导能力有待增强的情况。首先，社区党组织对自身在社区治理中的定位不甚明确，地位边缘化。超过一半的调研对象认为社区党组织的引领作用更多体现在政策实施方面的引导上，而实地调研走访，深入探究不够。其次，社区党组织对党建工作重视不够，抓党建工作的精力投入不足，部分社区党组织在贯彻落实党的各项政策与决议时呈现出被动接受和选择性执行的情况，居民的利益未得到有效保障。再次，社区党组织在动员组织各类主体积极参与社区治理方面的能力尚显不足。部分社区党建工作与业务工作的融合度较低，未能准确把握党建工作促进业务发展的关键点。最后，部分社区党组织在党员队伍建设方面存在不足，社区党组织队伍中担任要职的大龄党员干部占比较大，优秀年轻党员较为缺乏。数字化治理新格局下，部分大龄党员干部对于数字赋能社区治理的模式不甚熟悉，社区党建缺乏一定的创新性。
（二）多元协商参与社区治理的主观能动性较低。目前大部分地区仍实行的是纵向网格化管理的治理模式，社区治理尚未真正实现从管理向服务的转变。××区基层政府对城市、县域的放权赋能不够、政府信息透明化程度不高，城市社区治理主体自治能力处于萌芽状态。首先，社区治理体系缺乏自治空间，社区工作人员治理职责不明确。单一政府主体供给的服务体系已经不能满足居民多样化的需求，加之社区服务领域的市场化程度较低，服务供给主体少，多元协同治理体系尚不健全，不能对政府形成有效补充。其次，社区治理过程中自治主体间缺乏有效交流互动与协同共治的平台，与满足居民切身利益诉求之间仍存在一定的"空档"，网格内居民价值观有分歧，部分居民对网格事务管理缺乏积极性。最后，受沟通机制的限制，老年人、务工人员参与基层治理面谈的次数较少，居民参与治理的机会较少，可供协商议事的空间不足、渠道不畅，所掌握的信息不对称，居民积极性受挫，多元共治的主观能动性较低。
（三）社区协同联动共治的合力尚未形成。新时代，推动党建引领城市社区治理的关键在于建立健全运行机制，确保各治理主体明确职能，厘定权责范围。然而，部分社区在治理过程中依然存在诸多问题。首先，社区协商议事机制尚不健全，社区各治理主体间关系有待改善，各治理主体间存在权责不明的现象。其次，社区治理面临治理凝聚力不强等问题，多元参与共建共治共享的社会共同体意愿不足，导致实际治理深陷集体行动的桎梏。再次，社区协同共治内部也面临着不同压力，就社区治理的目的而言，单纯的社区治理并不能为以利益为衡量标准的其他治理主体带来经济效益。此种情况下，社区协同共治的目标与其价值追求存在偏差，导致难以获得其他治理主体的全面支持。因此，社区协同共治在实践中常常面临来自其他利益主体的阻力。最后，社区治理的网格化治理单元目前仍存在凝聚意识不强、居民参与程度不高、社区后备人才不足等问题，一定程度上阻碍了社区协同联动共治合力的形成。
（四）民意反馈与回应的机制不甚完善。社区治理过程中，缺乏有效的意见反馈机制，社区居民对社区治理的意见与反馈并没有得到有效重视。主要表现在以下几个方面：一是社区治理中存在权力过于集中的问题。社区治理过程中，部分社区的治理权力全部或者绝大部分掌握在社区干部等少数人手中，导致出现权力过于集中、信息不畅通、容易滋生腐败等问题。二是社区治理中缺乏具体的目标和任务。部分社区缺乏长远发展规划，社区建设发展脱离实际、脱离群众，无法有效解决社区居民的急难愁盼问题。三是社区治理缺乏有效的法律保障和社会监督。社区治理的有效性需要依靠法律的保障，部分社区缺乏有效的法律保障和监督机制，社区治理效能无法保证，存在违法和腐败等问题。四是社区治理中缺乏居民参与和民主决策。社区治理需要居民的参与和民主决策，但在实际工作中却存在居民参与度不高、决策不民主等问题，社区居民的权利不能充分发挥，权益得不到有效保障，社区治理的效果仍有待提高。