做好企业信访工作的调查与思考

做好企业信访工作的调查与思考

去年以来，由于各种原因导致的**职工上访呈明显上升趋势。据信访部门统计，仅今年1-8月，**就处理人民来信252件，较去年同期增加98%；接待到群众来访373人次，较去年同期增加700%（其中集体上访8批187人次）。**职工到**集体上访5批279人次；进京上访4人4次。除上访数量剧增外，当前信访工作还表现出上访原因由简单利益问题向深层次问题延伸，上访主体由个人向跨地区、群体化发展，上访时机由随机上访向择机上访转变等新的动向。个别上访已经严重干扰正常的**生产秩序和机关办公秩序，影响干部职工队伍的稳定。

一、现状及特点

纵观近年的上访，可谓五花八门，但主要可归结为四大类型：一是要求纠正所谓的"组织错误"或"历史问题"。典型代表是99年提前病退和更改年龄办理退休的职工，这些人员多以所谓组织失误或历史政策给自己造成损失为由，要求给予重新纠正处理；二是因改革过程中的权益维护问题而引发的上访。比如****、***等单位招聘职工的劳动合同纠纷，****厂停工歇业引发的上访等。随着改革的深入和社会的发展，此类上访呈逐年上升趋势。**；三是要求提高待遇或解决实际困难。此类上访人员往往以"我为***工作了〔…〕年，作了多少奉献"为由，要求单位提高待遇或解决诸如子女就业、工作调动、住房等具体困难，此类上访在所有上访中所占比例较大；四是检举干部违规违纪。这类上访所占比例不大，多以来信（匿名）为主，而且往往是基于干部违规违纪影响了举报人的利益。

上述各类上访，都具备了以下一些明显的特点：

1、利益的主导性。以上各类上访中，核心问题是利益关系。从劳动合同的签定到养老金的领取，从资产重组到生产布局的调整，从社会职能的移交到所谓的"分配不公"，职工均认为侵害了自身的利益，为了维护个人或小团体的利益寻求上访。因此，利益的相关性把不同的人聚集在一起，形成集体上访甚至是大规模上访，这种利益主导的特征非常明显。

2、参与的附和性。由于上访反映的问题涉及职工群众的切身利益，所以很容易博得上访者以外人员的同情和支持，加之受社会上"大闹大解决，小闹小解决，不闹不解决"等不良思想的影响，往往造成少数人组织，多数人附和参与，甚至一人纠合，众人响应的局面。在处置成昆线99年改年龄退休职工上访的过程中，我们就发现不少与99年退休毫不相关的人员也参与其中，还美其名曰"声援"。

3、处置的复杂性。特别是集体上访处置的难度最大。一是由于集体上访涉及不同单位、不同领域、不同人群，利益主体多元化，导致矛盾主体群体化、复杂化；二是很多问题调查处理取证难度大，工作量大；三是集体上访表现的形式比较激烈，时常是合理要求伴随着无理取闹，一时难以解决；四是参与人员多，动机各异，别有用心的人还搅和在一起，更增添了解决和处置的难度。

4、矛盾的尖锐性。上访本来是人民内部矛盾，但近年来，矛盾的调和性减少，尖锐性增大。个别上访人员非常偏激，片面地理解"三个代表"就是要代表他本人，"以人为本"就是要"以他为本"。对这些人员一旦处置不当，其表现形式很容易由单纯的上访演变为呼喊口号、冲击机关、堵塞交通、损毁财物等恶性事件，造成十分严重的后果和恶劣的影响。

5、影响的扩散性。这种扩散性主要有两种形式，一是由于有些问题无法解决或解决得不彻底，导致第二次上访甚至多次反复上访，并且参与人数越来越多，情绪越来越激烈；二是具有"传染效应"，由于一个单位、部分群体上访问题得以解决，导致其它地区、其它有类似问题的群体仿效上访。最典型的莫过于重新办理99年提前病退职工养老保险问题后，99年改年龄退休职工出现的集体上访。

二、问题及原因

面对严峻的形势，我们各级组织和领导干部必须保持客观冷静、头脑清醒，除看到这些上访固然有各种历史积淀矛盾的爆发和改革带来的震荡外，也必须看到我们在对待上访的思想认识、处理方法、工作机制上存在着一些不容忽视的问题，具体表现为"四重四轻"。

一是重集体上访，轻个别上访。由于近年来各级组织反复强调稳定工作的重要性，各单位对职工上访都比较重视，但这种重视更多的体现在人数较多的集体上访。对个别人或少数人的上访，一些同志认为其人少，势单力薄，"闹不成事，翻不了天"，因而在态度上远不如对待集体上访积极。

二是重重复上访，轻首访初访。在对上访的处置中，各单位、各部门对重复上访、多次上访的问题都比较重视，特别是对一些老上访户，都有专人包保监控，有处置预案。但对首访、初访人员提出的问题，却普遍重视不够，认为其不具代表性，寄望于问题的"自生自灭"。事实证明，如果对首访、初访处置不力，解决问题不彻底，90%以上都要转化为重复上访。

三是重事后灭火，轻事前疏导。部分单位稳定工作责任制并未完全落实到位，单位、领导信息不畅通，对本单位、本部门的不稳定因素心中无数，更无从采取有针对性的措施。今年上半年管内发生的好几起上访中，事前单位都毫无察觉，发生上访后，党政工团领导只能跟着上访队伍追，给工作造成了极大的被动。

四是重一事一时，轻长效机制。面对上访者提出的问题，相关单位、部门成员缺乏充分的调研和成熟的方案，对问题的处置往往还停留在"头痛医头，脚痛医脚"的浅层次上。由于只重问题一事一时的解决，没有长效机制作保证，其结果往往是"按下了葫芦又起来了瓢"。

形成上述问题的原因固然是多方面的，但以下几点却不容忽视：

1、认识不高，对待上访态度消极狭隘。一是认为职工上访难以避免，上访形成的不稳定是改革必须支付的成本，极个别领导干部还认为上访原因不是在自己任期内造成，有"新官不理旧帐"的想法；二是认为上访就是来闹事的，对上访者有较强的抵触、对立情绪，总觉得上访就是给组织对抗，给领导过不去；三是认为处理上访只是信访部门的事，与己无关。

2、方法不当，处置上访导致"火上浇油"。不少单位、部门在处置上访中缺乏好的方法，常用"躲"、"堵"、"推"等办法。"躲"即抱着多一事不如少一事的想法，对上访者态度冷淡或以种种借口不予接待，致使上访人员投诉无门，矛盾淤积。"堵"即在发现上访苗头后，采取各种方法使其不能出门，无法形成上访。"推"即以诸如"此事不归我管，你找〔…〕"等理由，对上访者采取不负责任的一推了之。此外，极少数部门人员缺乏耐心，态度简单粗暴，甚至同上访人员发生了争执动手的现象。

3、素质不高，对政策法规心中无数。部分机关部门人员由于对本单位整体工作和自己分管工作缺乏深入了解，对政策法规的研究掌握甚至还不如上访人员弄得透彻。因此，在面对上访人员时，我们的工作人员有时心中无数，用有偏差的解释给上访人员传递不正确的信息，致使上访人员在某些问题上纠缠不休。更有甚者，个别人员怕得罪人，不敢面对矛盾，为图省事盲目表态，给上访者落下口实。

4、机制不畅，信访部门难以作为。首先是信访部门力量薄弱，***目前仅有专职信访干部**名。各基层站段信访工作基本上都是由党政工纪"四办"人员兼职，由于受定员等因素限制，办公室人员往往难以兼顾。其次是信访部门对信访问题办理部门缺少有力的约束，使"分级负责、归口办理"原则的效能大打折扣。如果一个信访问题被交办部门久拖不决或久拖不办，信访部门此时就可能表现得无能为力。长此以往，信访部门在上访者心目中就显得无足轻重，正所谓"不灵的菩萨无人烧香"。信访部门人员也深感委屈，觉得工作是"两头不讨好"。

三、对策与思考

信访工作是社会变化反映的"晴雨表"。各种新情况、新问题、新矛盾、新动向都会通过信访工作得到及时反映。朱熔基同志2000年视察国家信访局时，将新时期信访工作的重要性生动地概括为：体察民情的"寒暑表"、检验政策的"调节器"、发扬民主的重要"窗口"。党的十六大进一步强调，"健全联系群众的制度，是新形势下坚持党的群众路线的重要课题，要拓宽反映社情民意的渠道。"长期以来，党中央、国务院、***都将信访工作提到了相当的高度，其目的就是希望信访工作发挥更大作用，更好地服务改革、发展、稳定的大局。从**当前的具体实际看，加强信访工作刻不容缓。在总体思路上，应立足防范，搞好超前预测，把握原则，解决问题，从源头上减少和控制上访；在工作方法上，应转变长期以来信访工作"堵"多于"疏"的局面，加强思想引导，避免信访工作总处于"救火队"的角色。归结起来可用八个字概括，即"正本清源，化堵为疏"。落实在具体工作中，就是要抓好"四个结合"。

1、以"防"为主,"防""治"相结合。"防"指防范，即通过建立矛盾纠纷排查处理机制等办法，定期排查分析不稳定因素，有针对性地把工作做在前面。上访一般都有一个酝酿、形成、发展的过程，每一个环节都有一个"量"的积累，总有一些蛛丝马迹显露出来。如果我们增强责任心和敏感性，就不难发现其苗头。如果我们工作"关口"前移，就容易把问题解决在萌芽状态，解决在基层。"治"指处置，即一旦发生集体上访等群体性事件，必须及早介入处理，防止事态进一步扩大，减轻危害程度，这也是对各级组织和干部的基本要求。需要强调的是，做好信访工作，必须以"防"为主，"治"只是最后的辅助手段。实践证明，防，可以维护干部职工队伍的稳定，维护单位和组织的威信，能起到事半功倍的效果；"治"，往往会"治"出职工群众的对立情绪，甚至"治"出乱子。因此，防是根本，是治本之策；治是治标，是不得以而为之。

2、分级负责和各方协作相结合。职工群众的上访来自不同单位和部门，原因也涉及到方方面面。众多的上访如果仅靠信访部门或其它某一个部门来处理解决，既不可能也不现实。因此，必须坚决贯彻"分级负责，归口办理"的原则。坚持分级负责，是哪一级的问题归哪一级处理，在时间和空间上更接近和易于掌握问题的实际状况，准确分析判断各种因素，有利于制订切实可行的解决方案。但强调分级负责，并不意味着上级可以撒手不管。如果上下不同心，上级指责下级工作不力，下级埋怨上级不理解支持，只能导致工作的被动。如果部门间横向不配合，只能使问题久拖不决。因此，分级负责和各方协作必须有机结合，在党委行政的统一领导下，上下同心协力，有关部门各司其职，多方协调，兼顾各方，才能妥善处置信访问题。

在坚持分级负责、各方协作中，经常会遇到职工群众越级上访的问题。虽然我们不提倡越级上访，但对越级上访也必须有一个清楚的认识和判定。首先，越级上访并不违法，《宪法》、《党章》都赋予了普通公民、党员上访和申诉的权利，至于上访到哪一级，不管是《国务院信访工作条例》还是《党员纪律处分条例》都没有明确的限定。其次，不能简单地判断只要到高一级的机关就是"越级上访"，正确的理解应该是没有超过上访问题直接责任机关