关于全省学前教育事业改革和发展情况的调查报告

关于全省学前教育事业改革和发展情况的调查报告

省人大教科文卫委员会

2019年9月

2019年，省人大常委会把学前教育作为监督工作重点，将听取和审议省政府关于学前教育事业改革和发展情况的报告、开展学前教育专题询问列入常委会年度监督工作计划。常委会领导高度重视，党组书记、副主任刘莲玉，副主任王柯敏，秘书长胡伯俊和部分常委会组成人员于9月中旬分别赴怀化市、岳阳市进行学前教育视察；此前，王柯敏副主任还带队赴长沙开展调研，出席了省直部门学前教育工作情况汇报会议并讲话。我委紧紧围绕常委会这一重点工作，突出问题导向，开展了一系列调研。7至8月，我委分两组赴长沙、衡阳、益阳、湘西调研，深入20多所幼儿园实地查看，召开人大代表、幼儿教师、幼儿家长座谈会，听取了市（州）、县（市）两级政府关于学前教育工作情况的汇报。我委还赴北京市、山东省、甘肃省进行了学习考察，征求了全省各市州人大教科文卫委有关建议意见。7月中旬，我委按照监督法第十一条的规定向省直有关部门反馈了涵盖6大方面23个具体问题的清单；8月中旬，省人大常委会办公厅将调研中发现的问题及各方面的意见转交省政府办公厅，请省政府研究并在专项工作报告中作出回应。现将调查情况报告如下：

一、取得的主要成绩

（一）学前教育事业逐步发展。我省自2011年起实施了三期学前教育行动计划，积极推动学前教育事业发展。学前教育规模不断扩大。截至2018年底，全省共有幼儿园15166所，在园幼儿225万人，教职工22.8万人，与2013年相比，幼儿园数量增加了23.9%，在园规模增加了17.78%，教职工数量增加了58.8%。普及水平逐步提升。2018年，全省学前三年毛入园率82.93%，比2013年提高15.4个百分点，年均增长超过3个百分点。普惠程度不断提高。2018年，全省公办园及普惠性民办园在园幼儿164.2万人，占在园幼儿总数的73%，比2016年增长了8个百分点。长沙市学前三年毛入园率达93.7%，提前完成了到2020年达到85%的普及目标。益阳市2018年改扩建农村公办园52所，2019年新建农村公办园32所。

（二）政策保障体系基本建立。加强中小学幼儿园规划建设立法。2016年1月，省十二届人大常委会第二十次会议审议通过了《湖南省中小学校幼儿园规划建设条例》（以下简称规划建设条例），对全省幼儿园的规划、布局、建设和监督管理作出明确规定，这是全国首部省级层面的中小学校、幼儿园规划建设法规。建立学前教育经费投入机制。今年7月，省政府研究制定了学前教育生均公用经费标准，将学前教育生均公用经费纳入本级财政公共预算，共同推进建立和落实学前教育生均公用经费拨款制度。健全学前教育收费制度。2015年出台了《湖南省公办幼儿园收费管理实施办法》，对公办园收费管理予以规范，并明确享受政府财政补助的普惠性民办园，可由当地政府有关部门以合同等方式确定最高收费标准。衡阳市印发了《关于进一步推进学前教育发展的实施意见》，湘西自治州出台了《关于实施教育优先发展战略推动新时代民族教育振兴的若干意见》，对推进当地学前教育普及普惠发展作出了总体部署。

（三）培养培训力度逐步加大。加强幼儿教师培养。2018年，全省共有学前教育专业培养院校36所，培养各学历层次学前教育专业在校学生74384人。2009年在全国率先启动农村幼儿园教师公费定向培养工作，截止2018年底，共招收培养农村幼儿园教师7750人，毕业1917人。做好幼儿教师培训工作。省直有关部门以"国培""省培"计划为引领，以县级培训为主体，对农村幼儿教师进行分类分层培训，2018年共培训幼儿教师24155人次，2019年"国培计划"培训幼儿园园长、教师9200余人。衡阳市2018年培训幼儿教师11727人次。湘西自治州实施公费定向培养师范生计划，培养了幼儿教师1409人。

二、存在的主要问题

（一）公共服务体系尚不健全。目前，学前教育仍是我省整个教育体系的短板，人民群众日益增长的学前教育资源需求与供给不足的矛盾依然突出。一是普惠性资源短缺。截至2018年底，我省普惠性幼儿园覆盖率为72.89%(甘肃省为90%、山东省为89.24%)，排中部六省倒数第二，距离2020年达到80%的普惠目标还差7.11个百分点；公办园在园幼儿占23.75%（甘肃省为57.9%、山东省为55.2%），居中部六省末位，与全国平均水平低19.5个百分点，距离2020年达到50%的结构性目标还差26.25个百分点。益阳市公办园在园幼儿占24.6%，其中市中心城区仅占7.8%。优质普惠性资源短缺导致公办示范园"一位难求"。二是资源分布不均衡。优质的示范性幼儿园大多数集中在城区，农村特别是偏远贫困地区的幼儿园普遍基础设施简陋，师资力量弱，保教质量差，安全隐患较多。目前全省仍有224个乡镇无公办中心园。有的乡镇中心园"公办不公"，挂名"公办中心园"，实际上是将学校闲置房租赁给个人承办。衡阳市145所乡镇公办中心园中有89所名不符实。湘西自治州105所乡镇公办园，大部分依托乡镇中心学校管理，没有法人资质。调研中还发现，不少乡镇公办园因运营成本高不愿意配置和使用校车，导致招不满幼儿造成学位闲置。三是规划建设条例落实不到位。在城镇居民住宅区规划建设过程中，没有严格按规划建设条例规定规划建设幼儿园，有的没有规划配套幼儿园或者规划不足，有的有完整规划但建设不到位，有的存在配套幼儿园缓建、缩建、停建、不建和建而不交等问题。当前，我省正在开展城镇小区配套幼儿园治理工作，全省有关情况还在调查摸底，据不完全统计，全省有825所配套幼儿园需治理。从调研中了解的情况看，益阳市已摸排的小区中，应配建幼儿园35所，已配建13所，全部举办为营利性民办园。湘西自治州已摸排小区82个，应配建幼儿园19所，已配建5所，均未移交教育部门。

（二）投入保障力度较弱。长期以来，财政投入少、欠帐多、底子薄，是制约我省学前教育快速发展的关键问题。一是财政投入偏低。2016年至2018年，全省财政性学前教育投入分别为28.41亿元、28.19亿元、29亿元，占全省财政性教育投入的比例为2.62%、2.38%、2.32%，所占比例呈逐年下降趋势，其中2016年所占比例排中部六省倒数第二。二是公办园和普惠性民办园建设投入"欠帐多"。据测算，到2020年公办园在园幼儿占比达到50%的结构性目标，全省需新增公办园学位59万个。到2022年全省完成普惠性资源全覆盖建设任务，需新增总园舍面积640.8万平方米，其中普惠性园舍面积625万平方米；新增总学位81.1万个，其中普惠性学位79.1万个。长沙市初步测算2019年需新增公办园学位1.8万个以上。三是成本分担机制仍不健全。近三年来普惠性民办园所获补助逐年下降，多的每园每年两万多元，少的只有七八千元，在承担高额房租且收费受限的情况下，一两万元的补助缺乏经济吸引力，民办机构举办普惠性幼儿园积极性不高。目前，全国各省（区、市）陆续出台了公办园生均公用经费标准，17个省（区、市）明确了普惠性民办园的生均补助标准。例如，河南省对公办园按年生均不低于3000元拨款，北京市、甘肃省、山东省分别按年生均12000元、1400元、710元对公办园和普惠性幼儿园进行同等补助。我省今年也出台了生均公用经费标准，2019年基准定额暂定每生每年500元，保障范围覆盖全省公办园及办园质量达到标准的普惠性民办园，相比较来说，我省年生均标准偏低、覆盖面偏窄。

（三）教师队伍建设亟待加强。幼儿教师素质是学前教育质量的关键，目前我省幼儿教师队伍整体数量和质量都有待提高。一是师资难以配备到位。我省尚未出台公办园教职工编制标准，公办园往往因编制限制无法及时补充教师，有些地方一边空编一边使用编外教师，有些地方仍在使用代课教师，教师队伍不稳定，严重影响保教质量，也带来代课教师身份待遇等新问题。截止2018年底，全省共有专任幼儿教师123939人，其中，公办园在编教师仅10043人，代课教师有3674人；在编教师中有7325名是占用中小学教职工编制。长沙市在编幼儿教师占公办园教师总量的14.3%，在编教师主要为管理人员，一线教师以编外聘用为主。二是教师待遇普遍偏低。全省公办园聘用教师和民办园教师月工资一般在2500-3000元左右，保育员月工资在1500-2000元左右，大多数没有足额购买"五险一金"。公办园教师"同工不同酬"，聘用教师与在编教师收入差距大，且缺乏评职晋级、培训进修的机会。幼儿教师待遇低、职业吸引力不强，造成优秀人才招不进、留不住的问题比较突出。长沙市某园长反映，幼师院校毕业的45个同学仅有2人仍担任园长外，其余都离开了一线教学岗位。有的家长反映，幼儿园教师更换频繁，一个班一学期内换了两三个教师。三是队伍整体素质偏低。幼儿教师队伍中拥有高学历和高级职称的不多，全省专任幼儿教师中，本科及以上学历的占11.7%，高中及以下学历的占24.1%；有高级职称的占3.3%，未定职称的占88.33%。教师队伍结构不合理，男教师所占比例低，小学退休教师担任农村幼儿教师较多，年龄老化严重。一些幼儿园在岗教师未取得教师资格证书。益阳市幼儿教师持证上岗率公办园不足80%，民办园不足50%。

（四）科学监管力度仍需加大。一是安全风险防控仍存在薄弱环节。有些幼儿园场地、园舍等不符合抗震、消防、环保等标准，存在安全隐患。少数办园条件达不到基本标准的仍在无证办园，安全风险大。全省还有2.64万平方米的幼儿园校舍是危房。同时，有些幼儿园人防要求没有落实到位。全省幼儿园有保健医生8023名，仍有近半的幼儿园没有配备；全省幼儿园有保安4万余人，距标准要求尚差2万余人。二是"小学化"倾向仍不同程度存在。一些幼儿园和家长没有树立科学育儿理念,违背幼儿身心发展规律，提前教授小学教育内容。特别是一些民办园以举办各种兴趣班、特长班、双语班等为名，进行各种提前学习和强化训练活动，影响幼儿个性健康发展。三是一些民办园收费过高。一些地方对非营利性民办园收费监管不足，对非营利性民办园收费也实行市场调节，自主定价，收费标准不断提高；还有些民办园以举办特长班为名变相收取高额费用，家长负担过重。衡阳市部分非普惠性幼儿园每学期收费少则上万元，有的甚至达到2万元。

三、几点建议

（一）落实各级政府发展学前教育的主体责任。要坚持政府主导，落实各级政府在学前教育规划、投入、教师队伍建设、监管等方面的责任，加快构建覆盖城乡、布局合理的学前教育公共服务体系，健全完善学前教育管理体制、办园体制和政策保障体系，推进学前教育普及普惠、安全优质发展。要建立督导问责机制，将学前教育普及普惠目标和相关政策措施落实情况作为市（州）、县（市、区）政府履行教育职责督导评估的重点内容，纳入督导评估和目标考核体系，以县为单位对普及学前教育情况进行评估，推动全省按时完成2020年普及普惠目标。要严格依法落实有关城镇小区配建幼儿园的规定，加大小区配套园治理工作力度，压实治理责任，积极稳妥推进治理工作，并形成规范管理的长效机制。

（二）健全经费投入长效机制。一要切实加大学前教育投入力度。按照国办发〔2018〕82号文件"两个只增不减"要求，逐步提高学前教育财政投入和支持水平，优化财政性教育经费支出结构,不断提高学前教育经费占财政性教育经费的比例。二要建立合理的成本分担机制。要合理确定并动态调整生均公用经费标准，加大省级财政用于学前教育配套资金比例，防止支出责任过度下移，并督促各地严格落实学前教育生均公用经费拨款制度。健全完善公办园收费动态调整机制，合理确定公办园收费标准。科学核定办园成本，合理确定普惠性民办园的收费指导价，规范非营利性幼儿园的收费。对乡镇公办园学位闲置问题要进行专题调研，采取有力措施予以解决。

（三）加强教师队伍建设。一要尽快出台公办园教职工编制标准。近日，中共中央印发了《中国共产党机构编制工作条例》，要求坚持机构编制刚性约束，并明确各类事业单位机构、编制的配备和调整适用该条例。目前，全国已有19个省份出台了公办园教师编制标准。参照外省成功经验，建议我省尽快出台公办园教师编制标准。二要依法保障教师待遇。要积极落实幼儿园教师工资待遇政策，确保教师工资及时足额发放，并按规定足额缴纳"五险一金"。要从招考程序、招考标准、工资待遇、晋级晋职方面积极落实公办园教师相同待遇。推动民办园参照当地公办园教师工资收入水平，合理确定相应教师的工资收入。三要加大教师培养培训力度。要完善幼儿教师培养培训机制,科学规划省内高校学前教育专业设置和人才培养工作,做好学前教育公费师范生培养工作,提升幼儿教师专业化水平。持续加大培训力度，扩大培训规模，推动幼儿园园长、教师定期培训和全员轮训，提高教师专业水平和保教能力。要严格执行教师资格制度,完善教师准入和退出机制,解决好幼儿教师持证上岗比例偏低的问题。要完善幼儿园教师职称评聘标准，畅通职称评聘通道，提高高级职称比例。

（四）依法落实监管责任。要加大对幼儿园办园资质、办园行为等方面监管工作力度，健全各项安全管理制度和安全责任制,依法配齐配足医务保健和保安人员，建立全覆盖的幼儿园安全防护体系,严防各类事故发生，确保幼儿身心安全。加强宣传教育，引导教师和家长转变观念，继续开展幼儿园"小学化"专项治理行动，坚决克服和纠正"小学化"倾向。加强对民办园收费的价格监管，规范非营利性民办园的收费，坚决抑制过高收费。