农民退出宅基地和“上楼”安置暴露出来的问题及改进建议

农民退出宅基地和"上楼"安置暴露出来的问题及改进建议

针对农村宅基地制度下一步将如何进行改革，启动了新一轮农村宅基地制度改革试点。试点的核心是要探索宅基地所有权、资格权、使用权分置实现形式。在试点中，各地着眼保护进城落户农民宅基地权益，要探索农户宅基地资格权的保障机制，同时，通过探索宅基地使用权的流转、抵押、自愿有偿退出、有偿使用等，来增加农户的财产性收入。而推进改革试点的背景是：在近年来，各地为了加快城市开发和发展，推进项目落地建设，大力推进城中村、郊区乃至农村地区征地拆迁工作，让农民退出宅基地，并且越来越多采用"上楼"方式进行安置，部分地方出现强制农民退出宅基地和"上楼"现象，部分农民被"进城"、被"上楼"。看似为民考虑的"高大上"政策在执行中也暴露出一系列的问题：

一是农村宅基地制度改革进度慢。当前，随着城镇化快速发展，征地拆迁变得更加频繁，失地不断农民增多，宅基地退出和"上楼"安置成为当前征地拆迁安置工作的主流。虽然已经在部分县市区启动宅基地所有权、资格权、使用权分置试点，但是在大部分地方宅基地制度改革进度仍然缓慢，宅基地退出方式单一，主要以"上楼"安置方式退出宅基地；宅基地没有实现资产化和市场化，且宅基地与户籍紧紧绑住，存在宅基地闲置或者私下交易现象，宅基地合法合规流转受阻，这一系列因素导致部分农民对征地拆迁补偿不满意，对"上楼"安置政策不满意，认为自己吃亏了，部分失地农民因此频繁上访。

二是户籍和农村集体土地权益脱钩制度改革进度缓慢。根据《土地管理法》规定，农村和城市郊区的土地以及宅基地属于农村农民集体组织所有，亦即只有属于该农村集体组织成员，才能够获得该村集体的土地的承包经营权以及宅基地的使用权，若是从该村集体迁出户口，都会在法律意义上市区该村集体组织的土地承包经营权及宅基地使用权。由此可见，当前的户籍制度与农村集体土地权益有着密不可分的关系。虽然在2020年修订的《土地管理法》中明确，国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，而且农村户籍制度改革和农村集体制度改革也正在推进，但是由于其限定了只有属于该村集体组织成员方可参与土地权益以及宅基地权益交易，这对土地权益以及宅基地权益价值影响很大，无法完全做到市场化，难以体现其真正价值，农民也难真正享受到退出农村土地权益以及宅基地权益的价值，农民不满意。农村户籍和农村集体土地权益分离制度改革可能打破法律规定的土地以及宅基地属于村集体所有的规定，这也是户籍和农村集体土地权益分离制度改革推进困难所在，改革工作进度缓慢也就不可避免。

三是征地拆迁范围有外放的蔓延趋势。随着经济社会快速发展，征地拆迁成本高企不下。各地考虑到城市内部区域征地拆迁成本高，大大增加了项目建设的成本，往往更喜欢往城市郊区、甚至农村地区扩张，城市发展继续薅农村和农民的羊毛，把一些教育城、工业区、高新技术开发区等等规模较大的项目放到道距离城市较远的郊区或者农村地区，城市盘子是扩展了。但是，因征拆成本高升级美化动力不足，导致城区内城中村已经老城区投入不足，城市发展内涵不足和质量不高。比如某教育集中区建在距离市中心近13公里、郊区7公里的农村，征地拆迁成本是降低了，教育集中区的农民是退出了宅基地和"上楼"安置了，但是这些失地农民也面临着后续长期发展的困境。

四是被征地拆迁的农民失去了赖以生存的土地，部分失地农民面临着花光征地补偿后长期艰难生计的压力。对于部分缺少谋生技能的农民来说，他们从农民的身份转变成为市民身份，并不能提升自己的谋生能力，在城市里坐吃山空，有限的征地拆迁补偿并不能维持长期生计，只有土地才是千百年以来赖以生存的基础，征地拆迁和"上楼"安置，意味着这些农民失去了生存的基础，失去了生计，面临着花光征地补偿后长期艰难生计的压力。因此，部分失地农民对征地拆迁补偿不满意，对安置政策不满意。为了生计，部分失地农民通过不断上访方式维权，甚至通过网络社交媒体等推波助澜而造成群体性事件，影响社会大局的稳定。

针对当前农民退出宅基地和"上楼"安置暴露出来的问题，需从以下几个方面着手加以改进。

一是加快推进农村宅基地和土地权益制度改革，一手抓顶层设计，一手抓实践。

1.加强顶层设计，完善配套法律法规。虽然国家在法律里已经明确允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，但是因没有明确有偿退出细则、方式等，在实际操作上仍存在重重困难。国家需要在宅基地退出以及土地权益退出加强顶层设计，出台宅基地以及土地权益有偿退出、有偿流转等配套政策细则，增强制度的可操作性。

2.加快宅基地所有权、资格权、使用权分置试点。现有的试点县市区，要加快推进试点工作，探索更加合理的宅基地所有权、资格权、使用权分置方式以及做法，尽快实现宅基地所有权、资格权、使用权资产化和市场化，总结试点经验。同时，加大试点力度，在现有试点基础上继续扩大试点规模，将先试点的成功经验用到后试点上，先试带动后试，分步快速推进试点，加快探索出改革经验，推动制度改革尽快落地落实见效。

3.各地在征地拆迁实践中，要积极探索更加合理的宅基地和土地权益退出制度，在符合法律法规的同时，更大程度保护失地农民的合法权益，在实践中总结经验做法，推进农村宅基地和土地权益制度改革。

二是加快户籍和农村集体土地权益脱钩制度改革，一手建制度，一手推市场化。

1.加快户籍制度改革。一方面是将传统的城乡分割的二元户籍制度加快改革为城乡统一的一元户籍制度，打破"农业人口"和"非农业人口"的户口界限，剥离、剔除粘附在户籍关系上的种种社会经济差别功能，使户籍和农村集体土地权益脱钩；一方面是全面实施居住证制度，弥合农业转移人口和其他常住人口与户籍人口间的权益差距，赋予居住证持有人享有与当地户籍人口同等的就业、教育、医疗、养老等基本公共服务权利。

2.加快农村集体土地权益制度改革。在强化农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权"三权"分置并行改革基础上，健全农村土地产权制度，将承包权财产化、经营权资产化，明确承包农户使用、流转、抵押、退出承包地等各项权能，让相关权益更加容易进入市场。[!--empirenews.page--]

3.推进农村集体土地权益市场化自由流转。严格保护农户承包权的同时，加快放活农户承包权、土地经营权，允许承包权流转，鼓励土地经营权流转，盘活农户承包权、土地经营权，积极推进农村集体土地权益市场化，确保农村集体土地权益实现市场化流转，最大限度保证农民权益。

三是严格限制城市无序扩张，一手擘规划，一手提质量。

1.构建完善的国土空间规划体系，合理规划和有序推进城乡发展。各地要切实加快国土空间规划编制，在合理规划城市发展空间的同时，加大农村村庄国土空间规划，努力避免大城市低质量式无需发展，确保城乡同步发展。此外，要严格按照规划抓好落实，避免因人废言，避免出现新任推翻旧任规划、随意圈定开发区域，无需扩张征地拆迁工作。

2.推进节约集约，实现高质量发展。严格做到统筹兼顾，在合理扩大城市规模的同时，不因老旧城区征地拆迁成本高企，就放弃老旧城区的改造提升发展。充分挖掘老旧城区的文化特色内涵，结合实际开发老旧城区，推进城市节约集约化发展，全面提升城市发展内涵，助推高质量发展，全力保护耕地资源。

四是全力提升征地拆迁安置工作，一手解民生，一手护稳定。

1.提高补偿标准，改善失地农民前景。一方面要因地制宜，考虑亩产效益、房价水平、消费环境等因素，充分结合耕地产能、