各类调研报告-45篇(第53/90页)

第一，法律顾问选聘具体程序不甚明确。法律顾问的选聘对于法律顾问制度功能的充分发挥至关重要，而谁来选聘与如何选聘仍是我省法律顾问制度有效运行所面临的一大问题。《青海省人民政府法律顾问委员会工作规则》（青政[2办020]19号）第六条明确规定省司法厅作为政府法律顾问的责任主体，然而针对各部门差异化、专业化的法律顾问需求，选聘程序没有对此作出明确规定，且"未引入竞争择优机制，聘请的对象针对个人多针对团体少。"[7]由于选聘中缺乏公开公平的竞争机制，既尤法保障思想政治素质硬、业务工作能力强、职业道德水准高的法治人才顺利进入政府法律顾问的行列，也尤法保障政府法律顾问在参与政府"立法"行政决策和行政执法监督中保持客观中立的立场。

第二，分工不合理制约公职律师顾问作用的发挥。分工合理的工作机制与灵活的激励机制，是法律顾问制度有效发挥其功能的重要保障。在公职律师的编制设置以及工作内容方面，仍缺乏较为具体有效的规范，以致部分政府部门难以组建自己的政策法规部门或自己的顾问团队。各级政府部门因为人员编制有限，考虑到其他方面的实际工作需要，部分有公职律师的政府部门也存在一人多用，既要负责法律事务，又要负责单位其他事务，导致公职律师在单位法律事务上时间和精力保障不足，难以充分发挥其应有作用。

第三，政府法律顾问财政专项经费保障不足。充分的经费保障是政府法律顾问制度良好运行的基础。《青海省人民政府法律顾问委员会工作规则》第十一条规定了省司法厅另行制定法律顾问报酬支付标准和支付办法，并制定了《青海省党政机关外聘法律顾问报酬支付标准（试行）》明确法律顾问相关报酬。然而，政府部门可能面临着经费不足困境，导致"政府法律顾问在工作中所付出的劳动与获取的利益严重失衡，必然大大挫伤法律顾问为政府提供优质、高效服务的积极性。"

第四，政府法律顾问工作评价考核体系不健全。政府法律顾问选聘的本质是政府对法律服务的购买，故在选聘后应对政府法律顾问的工作成果进行评价考核，并将其作为政府法律顾问聘用和评优的重要依摒叭然而，在评价考核方面缺乏专业性、针对性的评价考核制度体系，以致很多政府部门的法律顾问不受监督或者其工作流于形式，对其在政府法律顾问事务上是否充分发挥作用或者是否有能力胜任，缺乏必要的考核评价与监督体系。

综上，正是山于法律顾问制度在人员选聘、工作规范、资金保障以及评价考核方面配套制度还不完善，以致政府法律顾问制度虽基本建成，但法律顾问的专业作用并未得到充分发挥。

（三）政府法律顾问介入难、参与难

轻预防而重救济，政府法律顾问只停留在事后救济上，对政府决策事前介入不足，尤法有效防御和控制法律风险，政府法律顾问工作往往流于形式[lll，重视事后救济而忽视事前审查、论证、把关等预防性作用。尽管我省各级政府及部门已建立起1200人左右的法律顾问团队，但在政府行政决策中，受保密制度和领导、主管等法治意识薄弱的影响，法律顾问责难以全程参与，不能充分发挥政府法律顾问的专业作用。

第一，保密制度限制法律顾问参与行政决策。一方面，山于政府重大事项保密制度的规定，以致政府多数重大事项的决策都是通过内部会议进行，外聘的政府法律顾问难以参与其中。而在决策咨询的过程中，决策者作为委托方在聘请专家为自己提供专业知识和信息时，山于政策的偏好性等原因可能不公开或不完全公开自己已经掌握的决策信息[12]，政府法律顾问就难以发挥其在政府重大事项上的法律风险评估的预防性作用。另一方面，尤专门针对包括律师、专家学者在内的政府法律顾问的保密制度，缺乏对政府法律顾问的强制性约束，致使政府法律顾问在参与政府决策过程中面临泄密的风险以及对于损失缺乏有效的追究补偿机制，以致在更多的政府重大决策中不愿有单位以外的政府法律顾问人员介入参与。

第二，部分领导不重视法律顾问的专业作用。部分政府部门缺乏对法治的重要性和政府法律顾问作用的专业性认识，导致"许多所谓的法律顾问仅仅是形式上存在，行政机关或行政机关负责人没有深化法治思维，根本不习惯有人在旁边＇指手画脚＇，法律顾问沦为摆设。"[13]很多事务的决策、执行仍然停留于部门会议决定层面，政府法律顾问难以参与到其中，致使政府法律顾问难以全面有效地发挥法律保障的作用。

鉴于政府重大事项决策保密规定、部分政府部门负责人法治意识薄弱，以及对于政府法律顾问缺乏有效的保密管理规定等因素，以致政府法律顾问在政府事务中存在介入、参与难等问题，进而影响政府法律顾问作用的有效发挥。

四、提升青海政府法律顾问制度运行成效的对策

法治作为国家治理体系和治理能力现代化的重要依托，必然要求深化行政体制改革，切实转变政府职能，创新社会治理方式，建立法治政府。政府法律顾问制度尤疑是法治政府建设的重要标尺。因为规范政府的立法行为，需要政府法律顾问发挥自身优势，使所立之法能准确地反映社会经济发展的要求，实现法制的协曲统一；规范政府的决策行为，需要政府法律顾问参与其中，促进政府决策的合法性和民主性；规范政府的执法行为，需要政府法律顾问加强执法引导，提升行政官员厉行法治的自觉性。

当前，青海正持续推进政府治理体系和治理能力现代化，保持经济持续健康发展和社会和谐稳定。加之被誉为"人民社会生活的百科全书""人民生活的基本规则"的《中华人民共和国民法典》已于今年1月1日起正式实施，这些都对政府法治思维的养成和法治方式解决实际问题的要求越来越高。而事实证明，政府法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥的积极作用不言而喻。因此，各级政府，尤其是各级政府中的"关键少数"要充分认识落实政府法律顾问制度在法治国家、法治政府、法治社会一体建设中的重大意义，从思想认识、观念、制度建设等重视政府法律顾问制度，将该制度贯穿到政府决策和依法行政的全过程，为该制度高效运行创造和提供必要的各方面的制度支持，久久为功，实现我省政府法律顾问制度从"量"到"质"的全面提升，建立一支以政府法制机构为主体，吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极、应然作用。

（一）强化政府法律顾问团队建设

1. 建立专业性综合性、合作性法律顾问团队

《意见》明确提出，"积极推行党政机关法律顾问制度，建立以政府法制机构人员为主体，吸收法学专家和律师参加的法律顾问队伍"。曲研表明，当下政府法律顾问队伍渐次形成以外聘形式为主的聘任模式，又因政府部门相关工作的跨专业性以及保密性等特点，外聘律师和法学专家或不能实质性参与，或因涉及到一些专业性特别强，诸如金融、税务等方面的法律服务，常导致"雇而不问"等现象。为此：