2023年3月调研报告-40篇(第13/81页)

城桥镇、陈家镇、堡镇、新河镇和庙镇等实物置换区。二是开展农民建房试点。通过统一规划、统一布局、统一设计、统一图纸、统一管理等，同步实施乡村规划师和乡村建筑师制度，注重公共服务配置，加强整体环境营造。房屋建设由农民自行委托施工队伍开展实施或统一建设，既保障保留村内村民建房的合法权益，又保证建设合规、村貌统一。部分保留村如松江区泖港镇黄桥村、嘉定区华亭镇联一村等，通过平移建设，村民已经住进了新房。三是试点开展宅基地相关信息的补充调查。为摸清宅基地底数，逐步建设全市基础信息数据的人地房管理"一张图"，探索符合村情民意的农民建房发展管理新路径。2020 年8月至2021年7月，市规划资源局会同市农业农村委开展了全市农村房屋专题调查。结果显示，全市宅基地上的房屋总计811745户，占地面积119.27平方公里。此外，相关部门积极开展农村宅基地行政执法等日常监管，做到行政管理"一张网"。

二、存在问题

虽然本市采取多种方式保障农民居住权益，但是农村居民住房权益尚未得到全覆盖，农民建房问题尚未得到真正解决，农民群众对建房的诉求仍是农村较为突出的矛盾。

（一）空间布局规划落地难

由于受土地用途等严格限制，按照《上海市城市总体规划（2017－2035）》编制的村庄规划，为乡村预留中长期发展空间有限，前瞻性、可操作性不强。一是上位规划问题，农民住房建设难以落地。上海目前有1577个村，根据《上海市城市总体规划（2017－2035）》，其中，规划保护村98个，保留村730个， 撤并村749个。根据市政府16号令，农民住房建设仅限定于保护保留村。市规划资源局和市农业农村委调研结果显示，全市保护保留村宅基地上房屋仅有236069户，而全市非保护保留村现有宅基地上房屋575676户，占比超过70%。目前非保护保留村既无中长期开发计划，又不批准农民新建、扩建和改建住房， 农民意见较大。此外，崇明、金山等区反映，部分集中居住平移点因本轮永久基本农田规划划定，划入永久基本农田范围，规划调整手续繁琐、周期长，影响了集中居住工作进度。例如，根据最新版永久基本农田规划，目前金山工业园区规划中的立新集中居住点（二期）、高楼居住点（二期）、长楼小区扩容范围均涉及约80余亩的永久基本农田储备区。二是集中居住安置点承载量有限， 无法满足井喷式的安置需求。多个区反映，农民集中居住意愿强烈，目前没有

办法满足实际需求。例如金山工业区内危旧房比重高，规划的非保留点宅基数多（现有宅基数2346个），能够承载上楼、平移安置点的资源紧缺，已经无法满足农户日益迫切的安置需求。按照工作计划，至2025年计划完成778户农民相对集中居住，还剩余1568户农民非保留宅基地缺少安置点位。三是建设用地指标分配失衡，部分宅基地难以落地。各区加大力度推进农民集中居住，大部分都将有限的建设用地指标用于平移集中点，导致保留村新增宅基地建设指标匮乏。例如崇明区16个涉农乡镇，把建设用地指标全部安排给6个安置点，而这些安置点整个地块利用率可能只有30%－50%。

（二）农民建房的资格权认定难

市政府16号令中农村村民的含义是指具有本市农业户口的农村集体经济组织成员，由于历史遗留问题等原因，现实中的村民类型更为复杂多样，基层执行政策时难以把握。一是土地尚未征用但已农转非的村民（因土地被征用转为城镇户籍的除外）建房资格问题。部分因各种原因解决职保（原镇保）的"农转非"人员，仍然居住在农村，还是村集体经济组织成员，原宅基证上也保留名字，但因为非农户籍而没有建房资格。二是"小市民"的建房资格问题。2000 年1月1日起，本市新出生的农村家庭的子女全部登记为非农户籍，根据市政府农村村民建房管理办法（市政府16号令），非农户不享有建房资格。目前这一群体已陆续成年，结婚分户建房等需求迫切。三是由于婚姻关系、宅基证登记、分户等造成的建房问题。对于部分婚前未享受过建房资格，离婚后回到原户籍地的村民，以及部分因结婚到配偶家生活，但户口仍保留在原家庭未迁出的村民，基层对其建房资格如何认定认识不一。对于子女成年与父母分户、兄弟间分户等农村村民面临的现实问题，基层的操作口径不一。例如，部分1991年颁发宅基证时，兄弟两人获得两块相邻宅基地，却只取得了一张宅基证，其建房资格目前难以界定。金山区目前对于分户的审批标准以房屋现状"四开间"为界线，"三开间"及以下的不能进集中居住点分户建房。此外，1992年以后建房但未取得宅基地证的农户，在参与集中居住时，资格权无法认定。

（三）政府职能部门的监管与服务不够精细

《土地管理法》明确农村宅基地管理职能由农业农村部承担，市政府16号令明确市农业农村行政管理部门是本市农村宅基地使用的主管部门。实质上， 农民建房涉及规划资源部门规划、供地管理及产权登记、住建部门建设质量和风貌管控、农业农村部门资格权管理等多方面，如何形成统一的规范、建立全

过程监管体系还有待探索。一是建房面积管理。目前基层对超出审批面积和范围等违法违规建房行为如何制约尚无定论，实际操作中大多采取取消有关建房补贴方式，执法依据、执法程序不明确，难以实行执法监管。二是风貌管控。虽然住建部门提供8套基本建房图纸供选择，但在实际操作中，如何让每栋建筑物的高度、颜色、材质均符合总体要求进行设计还存在一定难度。三是建设过程中的质量安全监管。目前农民建房的施工队伍未纳管，且街镇一级没有建筑业管理机构，村民建房过程中缺乏监理人员，对于质量安全和人身安全的监管难度大。四是建设施工竣工验收。目前村民建房竣工验收主要由规划资源部门负责，重点是对占地面积、高度等进行验收，并不涉及建筑方面。在目前房地一体颁发不动产证背景下，房屋竣工验收需要住建部门一同参与。五是基层执法监管。长期以来，农民建房以自我管理为主，市、区农业农村部门宅基地执法方面缺乏专业执法队伍，相关业务还不熟悉，缺乏具体执法依据和参照。

（四）农村宅基地使用权确权发证工作滞后

2020年底基本完成宅基地和集体建设用地使用权确权登记工作，是党中央部署的一项重要任务，但本市农村宅基地使用权确权发证工作一直停滞不前。一是集中居住平移点确权发证问题。市不动产登记部门尚未开展农村宅基地使用权登记颁证工作，平移点宅基地新建房屋至今尚未发放不动产证。松江区泖港镇黄桥村集中居住一期项目，农民已经入住2年了，但产权登记部门还没开展农村宅基地确权登记颁证工作。二是老宅基地确权发证问题。1992年后，本市未对农村宅基地使用权开展确权颁证工作，许多新建的农村住宅成为事实上的"无证建筑"，一旦遇有征地开发存在被认定为违章建筑的风险。

（五）集体建房成本偏高，农民集中居住建设负担较重