关于XX区统筹城乡综合配套改革的调研

关于〔…〕区统筹城乡综合配套改革的调研

近年来，〔…〕区紧紧围绕先行先试的目标任务，全面开展统筹城乡综合配套改革，大胆实践，勇于创新，各项配套改革走在了〔…〕省前列，〔…〕镇〔…〕村成为"〔…〕省农村产权改革第一村"、〔…〕社区成为"〔…〕省农村户籍制度改革典范"。

一、〔…〕区统筹城乡综合配套改革情况

两年多来，〔…〕区按照"强化试点，先易后难，稳中求快，全面推进"的原则，大力推进统筹城乡综合配套改革各项工作，取得了显著成效。

（一）农村产权制度改革全面深化。2020年10月至2022年1月，全面完成了〔…〕村的"六权"确权登记颁证，促使〔…〕村成为〔…〕省整村推进农村"六权"改革第一村。在试点工作中，总结和提炼出了一套"可看"、"可学"、"可复制"的农村产权改革经验，配合编制了《〔…〕市农村产权制度改革工作80问》一书。〔…〕村的成功试点，在全区内外引起了强烈反响，得到了〔…〕省有关领导的充分肯定以及各地纷纷派员前来学习效仿。新华社〔…〕省分社、〔…〕省日报、〔…〕省电视台、〔…〕电视台、〔…〕日报等新闻媒体连续进行了一系列宣传报道，〔…〕村的试点经验得到推广，充分发挥了统筹城乡综合配套改革先行先试的引领和示范作用。

农村产权制度改革在〔…〕村试点取得成功后，〔…〕区制定了详细方案，明确了时间要求和目标任务，全面打响了〔…〕区农村产权制度改革的攻坚战。目前，农村产权制度改革工作已全面覆盖到〔…〕镇8个社区，基本完成了土地承包经营权、集体建设用地使用权、集体建设用地上房屋所有权、小型水利工程产权、林权、集体土地所有权等农村"六权"的确权登记任务。农村"六权"得到全面落实，农民吃上了"定心丸"，农村产权要素得到释放，有力地促进了农村产权规范有序流转，大幅度提高了农业和农民的组织化程度，全面激发了农村发展活力。

（二）土地管理制度改革积极稳妥实施。〔…〕区以实施〔…〕省级土地综合整治试点项目〔…〕镇〔…〕村建设和〔…〕社区整村推进集中居住区城中村建设工程为抓手，针对土地管理制度改革工作难题，不断健全土地节约集约利用和优化配置机制，推进"一整治"、"一流转"、"一交易"等土地管理改革。在土地流转方面，通过租用、转包等形式推进流转，整合农田坡地，加大规模经营。目前，〔…〕省〔…〕园区已累计流转水田13625亩，占现有水田的81.5％；已流转坡地5610亩，占现有坡地的85％。〔…〕区土地流转总面积2.35万亩，土地流转率达到65％。

（三）户籍管理制度改革规范有效推进。按照〔…〕市委、市政府提出的"两放开、两同步、两保留"原则，通过从农村土地处置、住房保障、养老保险、医疗保险、社会救助、就业保障、转户培训、教育保障、卫生服务保障、计划生育等10个方面积极完善配套有关政策，有序实施户籍制度改革，不断加快推进城乡一体化。在泉塘社区开展试点工作，采取"整村推进"的方式，转变农民身份，引导非农产业和农村居民有序向城镇转移，泉塘社区成为"〔…〕省农村户籍制度改革典范"。到目前为止，〔…〕区完成了12个社区户籍制度改革，换发户口本11397本，户改率达到86.8％。

（四）行政区划改革全面完成。〔…〕区全面开展"撤村改社区"行政区划改革工作，完成了21个社区的"撤村改社区"工作，完成率为100％，城镇居民达到70％。健全了社区各项制度，配足配齐了社区工作人员，完善了社区软件改造和硬件环境设施建设配套等，率先建成了区、镇、村中心户三级政务服务网络，居民办事不出社区，直接享受到了便捷的城市公共服务，实现了"有农业无农民、有农地无农村"目标和城乡基本公共服务均等化。

二、〔…〕区统筹城乡综合配套改革存在的主要问题

〔…〕区统筹城乡综合配套改革虽然取得了突破性进展，但在实践探索中也遇到一些突出问题，需要在今后的工作中逐个探索研究，逐个创新突破。

（一）政策配套不够完善。目前，从中央到〔…〕省还没有系统的农村产权制度改革、土地管理制度改革的配套文件，在一定程度上影响了这两项制度改革的推进。近年来，〔…〕市先后出台了30多个配套文件，但尚不够健全和完善。《〔…〕市深化统筹城乡综合配套改革试验实施方案》计划出台21个配套文件，目前部分文件尚在修改完善或是按程序报批之中，农村产权评估、抵押融资、纠纷调处、风险防范、社会保障等制度体系尚未搭建。

（二）确权登记工作量大。农村产权确权需要专业技术航拍、绘图，实地勘界、测量，收集整理完善相关确权登记材料，手续多、环节多，工作量非常大。

（三）改革遭遇法律"瓶颈"。我国现行法律法规有许多城乡区别对待的规定，有的与改革措施相抵触，有的明显滞后于发展现状，不突破难以前行。当前推进的农村产权确权登记，就是为了使其可以在法律上为使用权人提供充分的保障，并可以作为资产抵押的依据，为所有权人提供更多的融资手段。但《土地管理法》第五章六十三条规定："集体土地不能出让、转让、或出租用于非农业建设"，《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》明确："农民住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅"，《担保法》第三十七条和《物权法》第一百八十四条规定："耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权不得抵押"等等。这些条条框框，使作为农村最大资产的土地（耕地、宅基地和建设用地等）并未发挥其应有的生产要素的功能。若这些问题不能有所突破，农村产权制度改革将很难深入。

（四）资金投入压力大。统筹城乡综合配套"四大改革"需要资金量非常大。如农村产权制度改革在开展实际测量、绘图、人力等方面需要投入大量的资金，而这些支出，主要由财政负担。比如，我们在推进〔…〕村的试点中，该村完成"六权"的确权登记颁证工作约需投入40多万元。如果在全市1372个村全面铺开产权制度改革工作，投入将多达5.4亿多元，这对地方财政来说是一个很大的压力。如在推进户籍制度改革中，根据泉塘社区户籍制度改革实践，如果按照就地城镇化来推进，配套落实住房保障、养老保险、医疗保险、社会救助、就业保障、转户培训、教育保障、卫生服务保障、计划生育等10个方面有关政策，每人约需改革成本6万元。

三、〔…〕区统筹城乡综合配套改革的几点思考

（一）统筹城乡综合配套改革必须聚焦"四大改革"。目前，〔…〕区统筹城乡发展已从浅水区进入了深水区，制约城乡协调发展的体制性、制度性障碍躲不开，也绕不过。不动体制，不改机制，就不能有效增强经济社会发展的动力、活力和可持续发展能力。因此，必须聚焦"四大改革"，以更大决心和勇气推进统筹城乡综合配套改革，大胆消除影响城乡协调发展的体制机制障碍，为经济社会平稳较快发展提供持久的内生动力和强大支撑。一是大力推进土地管理制度改革。土地管理制度改革是统筹城乡综合配套改革的关键环节。深化土地管理制度改革是突破发展空间、推进"三个集中"、节约集约利用土地资源、优化城乡土地人口和生产力布局的关键点和突破点。二是大力推进户籍管理制度改革。户籍制度改革是破解城乡二元结构、缩小城乡差距、推进新型城镇化的关键所在。必须把深化户籍管理制度改革作为统筹城乡综合配套改革的突破口，着力消除农民向城镇转移的体制性障碍，积极稳妥地引导、帮助农民进城发展。要全面放开农民转户进城，推进"村改社区"，加快实现农民向居民转变，村委会向居委会转变。三是大力推进行政区划改革。行政区划是事关政治、经济、社会发展全局的重大战略问题。合理的行政区划调整，有利于城市功能提升和性质职能转换，加快工业化、城镇化进程。四是大力推进农村产权制度改革。产权问题是农村改革的核心问题，事关农民群众的切身利益，事关改革发展稳定全局。要抓紧对农村土地承包经营权等农村"六权"进行确权颁证。[!--empirenews.page--]

（二）统筹城乡综合配套改革必须抓好"几个突破"。统筹城乡发展就是要用全面、系统、整体和发展的观点看待一体化的作用，将一体化贯穿于城乡统筹的各个方面，以实现统筹城乡综合配套改革目标。〔…〕区坚持用统筹理念促进城乡资源和生产要素的优化配置和互动融合，用城市理念改造农村，用居民理念转化农民；以发展特色产业为基础，以加强基础设施建设为着力点，以体制机制创新为突