2023年1月调研报告-34篇(第86/93页)

2021年伊始我国进入新世纪的第三个十年。面对百年未有之大变局加速演进和百年未有之大疫情持续影响，2021年3月5日我国发布了《中华人民共和国第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》，不仅在第四篇"形成强大国内市场，构建新发展格局"中提出要健全城乡要素自由流动机制，构建区域产业梯度转移格局，促进城乡区域良性互动外，还在第八篇"完善新型城镇化战略，

提升城镇化发展质量"中提岀，要继续坚持走中国特色、以人为核心的新型城

镇化道路，以20个左右不同等级规模的城市群、都市圈为依托促进大中小城市和小城镇协调联动、特色化发展，而且在第九篇"优化区域经济布局，促进区域协调发展"中对新时代深入实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，健全区域协调发展体制机制，构建高质量发展的区域经济布局和国土空间支撑体系提出系统谋划布局，共同推动我国新发展阶段的城乡区域协调发展和高质量构建新发展格局迈上新台阶。在国家"十四五"规划和2035年远景目标纲要引领下，2022年5月中共中央办公厅和国务院办公厅引发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，提出包括大城市周边县城、专业功能县城、农产品主产区县城、重点生态功能区县城和人口流失县城等五类县城的功能定位和发展方向、主要任务，进一步凸显了县城这一重要枢纽型单元在促进城乡融合发展、构建新型工农城乡关系上的关键纽带功能，为更好实现市场、资金、技术、人才、管理、信息等发展要素在城乡之间双向流动、推进城镇公共基础设施和公共服务向乡村延伸以及优化乡村生产、生态、生活空间， 实现一二三产融合发展和城乡融合发展提供了关键制度性保障。紧接着的2022 年6月国家发展改革委发布《关于印发"十四五"新型城镇化实施方案的通知》， 其中的第七部分"推进城乡融合发展"从稳步推进农村土地制度改革、开拓乡

村建设多元化融资渠道、引导城市人才入乡发展等八个具体方面明确提岀，要

坚持以工补农、以城带乡，以县域为基本单元、以11个国家城乡融合发展试验区为突破口，促进城乡要素自由流动和公共资源合理配置，逐步健全城乡融合发展体制机制和政策体系。时隔一个月之后的2022年7月，国家发展和改革委员会紧锣密鼓制定发布了《国家新型城镇化规划（2021-2035年）》，明确了"十四五"时期我国需要不断纵深推进以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的新型城镇化进程，需要促进城乡融合发展和在高质量发展中促进相对平衡、实现区域协调互动、融通补充，进而为全面建设社会主义现代化国家提供强劲动力和坚实支撑。2022年10月16日习近平总书记在党的二十大报告中

明确指出，前进道路上我们必须清醒看到发展面临的不少困难和问题，其中之一就是城乡区域发展和收入分配差距仍然较大。因此，报告第四部分重点提出要"加快构建新发展格局，着力推动高质量发展"。为此，首要的任务就是着力推进城乡融合和区域协调发展。具体来讲，就是要以构建全国统一大市场为导向促进城乡区域要素自由流动，以全面推进乡村振兴为导向加快补齐城乡融合发展短板，通过深入实施区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略等，优化重大生产力布局，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。这就要求各地必须立足城市和乡村两个单元在破解发展不平衡不充分矛盾中的比较优势、多元功能价值，贯彻落实好城乡融合和区域协调发展的各项战略部署，从人口、经济、社会、文化、生态等方面全力推动城乡融合更充分、区域发展更平衡，在城乡区域协调、高质量发展进程中解答好中国式现代化的时代命题。

四、新时代着力推动城乡融合和区域协调发展的重点突破

城乡区域发展问题是人类社会发展中最基本和最重要的问题，也是发展经济学、经济社会学和经济地理学中关于现代化理论研究和当今社会不同领域的人们致力于探讨的前沿热点和核心问题。近20多年来特别是党的十八大以来， 我国锚定发展中大国转型发展的特殊国情，在推进城乡融合和区域协调发展方面进行了一系列的持续性大胆创新探索，为更多发展中国家和经济体消除城乡区域发展差距提供了新的"中国样本"。但是，正如习近平总书记在党的二十大报告中指出的，面对正在经历广泛而深刻的经济社会变革，我国城乡区域发展不平衡不充分问题仍然突出，推进经济社会高质量发展还有许多卡点瓶颈， 而且我们今天所面临问题的复杂程度、解决问题的艰巨程度明显加大。例如， 我国东、中、西和东北地区之间以及各区域内部的发展差距依然较大，南、北区域分化现象逐渐显现，城乡国土空间无序开发与区域间市场壁垒、恶性竞争等现象仍然存在，老、少、边和脱贫地区等特殊类型地区的发展短板弱项还比

较突岀，城乡土地制度、"三农"领域等关键改革任务依然繁重，区域协调互

促发展机制还不完善，难以适应新时代城乡融合和区域协调发展战略需要。同时，城乡区域协调发展所必然要求的资本、劳动力、技术、信息等要素的市场化流动水平仍然需要提升，劳动力在城市迁入地容易受到不同程度地限制、歧视和排斥，大部分农业转移人口长期在城乡间只能以"候鸟式"暂住方式流动迁徙①，处于欠发达地区的乡村对资本、技术、企业家等要素的吸引力仍然不

够，农业资本投入增加和农业现代化技术提高对城乡融合产生的生产要素集聚效应仍然不显著。在县域枢纽带动功能发挥方面，大多数县财政实力薄弱，基层政府财政压力巨大，基层组织治理结构僵化、治理主体沟通合作难度较大， 县级政府话语权相对弱化，公共服务供给、基础设施建设和财政直接用于支持"三农"的比例偏低①，现代金融服务对县域经济发展缺乏有力支持，加之滞后发育的农村社会保障制度、积累水平较低的人力资本、经济发展中的非正式约束等等，造成乡村经济的非农化以及城乡产业结构趋同化程度较低，县域单元在联结城乡融合上无法形成稳定增长和可持续发展的长效体制机制。在城乡融合的支持性制度方面，城乡二元的户籍制度、劳动就业制度、土地制度等制度性阻隔仍然存在，农村集体产权制度封闭性、模糊性、非流动性、非平等性特征明显②，导致农民的城市权利、公共服务权利和乡村的非农发展权利等严重受限，城乡统一大市场建设和城乡转型发展仍然任重道远。以上种种问题和挑战要求我们必须善于通过历史看现实、透过现象看本质，把握好全局和局部、当前和长远、主要矛盾和次要矛盾等多重关系，不断提高城乡区域价值互补、有机协调、交融一体的协同发展能力，为着力推进城乡融合和区域协调发展提供前瞻性思考、全局性谋划、整体性战略和重点突破策略。