关于机构编制服务乡村振兴战略的思考

关于机构编制服务乡村振兴战略的思考

实施乡村振兴战略，是新时代"三农"工作的总抓手。今年2月，习近平总书记来我省视察时明确提出了推动XX再上新台阶的总体要求和包括"着力实施乡村振兴战略"在内的"五个着力"重点任务。

积极服务于乡村振兴战略，是体现政治责任担当，又是落实党的XX大相关工作要求的表现。今年3月以来，县委编办重点针对机构编制服务乡村振兴战略展开了深入的调查研究，加强情况梳理和问题分析，并结合我县实际，就如何服务于乡村振兴战略作出了一些思考。

一、基本情况

（一）全县农村劳动力情况

我县农村劳动力暨转移就业特点主要表现在三个方面：一是劳动力总量逐年减少。近5年来，全县总人口数逐年减少，且由于已进入老龄化社会，新增劳动力总数少于年满60周岁人员退出劳动力总数；二是转移就业规模基本保持稳定。近五年，我县农村劳动力常年转移就业人数均保持在50万以上，且无明显增减，转移就业仍是农村劳动力获得收入的第一选择；三是各乡镇劳动力转移就业率（转移就业人数／劳动力总数）整体差异不大。大部分乡镇转移就业率基本都在60％-70％之间波动。其中北路各乡镇转移就业率较其他乡镇为高，转移就业率在70％以上。

从相关数据来看，20XX-20XX年返乡创业创办项目及创业人数波动不大，20XX年返乡创业人数有明显增加。主要原因有三点：一是近年来我县推行以麦冬、藤椒、生猪三大特色产业和粮油、蔬菜两大基础产业为主导的"3＋2"现代农业产业体系，全县涌现出了众多返乡农民工创建的藤椒、生猪、麦冬等专合社、家庭农场；二是因经济形势、环保督查等因素，很多原在外从事建筑等行业人员返乡创业，从事农业产业项目；三是我县自20XX年以来，出台了一系列鼓励支持农民工等人员返乡创业的政策，且20XX年我县又被列为第三批结合新型城镇化开展支持农民工等人员返乡创业试点地区，受政策利好因素吸引，返乡创业人员有明显增加。

（三）大学生返乡创业情况

从上表可以看出，近三年来，在大学毕业生就业困难的大背景下，得益于县委县政府对于大学生返乡创业的宣传引导，返乡创业的大专以上毕业生比例逐年上升。按照有关统计，在"十二五"末期，大学毕业生返乡创业比例为1％，而截至20XX年，我县返乡创业大学生的比例还在6‰左右，比例非常低。

（四）乡土人才情况

目前，我县乡土人才主要包括了七个部分：一是农村"土专家""田秀才"、种植能手、养殖能手、创业能手；二是农民专业技术协会、专业合作社、家庭农场、农村电商服务网点中的负责人或者（骨干）成员；三是从事运输、营销、中介服务行业的农村经纪能人；四是具有一技之长的能工巧匠（手工艺师、厨艺师、工匠师）；五是农民企业家、个体工商户；回乡创业的大中专毕业生、复员退伍军人；六是其他在乡镇从事经济社会事业服务的广义的乡土人才（含民间文学、传统音乐、传统舞蹈、传统戏剧、传统美术、曲艺、传统体育、游艺与杂技、传统技艺、民俗、中医传承人等乡土人才）。20XX年至20XX年，我县乡土人才总数从81568人增加到了105061人，呈现逐年增长的趋势。

（五）留守儿童情况

我县农村留守儿童总数纵向对比呈逐步减少趋势，其主要原因是由于农村计划生育后农村儿童本身总量在减少，但数量依然庞大。同时，这些留守儿童绝大多数是父母双方都在外务工，而不得不随祖（外祖）父母一起生活。

（六）农民工离婚情况

全县每年离婚夫妻中，农民工离婚夫妻占多数，每年占比在68％到69％之间。同时，按照民政部《20XX年社会服务发展统计公报》（20XX年还未发布），20XX年全国离婚率为3‰。而根据上表中，以转移就业人口作为基数计算的农民工粗离婚率在9‰至11‰之间，达到了平均离婚率的3到4倍。

二、存在的问题

（一）农村人口大量转移，村社空心化严重。农村人口通过考学、参军等途径"跳出农门"，更多的人则通过务工、经商等形式进入城市。大量农村青壮年劳动力向城镇转移和外出务工，留守在农村的几乎都是老人妇女儿童，农业生产力大幅下降，农村整体经济社会功能退化非常明显。

（二）农业产业结构不合理，经济效益不高。县域内大量农村青壮年流出外地，留守人口的特征决定了农村传统产业占农村经济比重大。而受限于行政区划限制等因素，单个的乡镇党委政府在农业产业发展上的区域统筹能力不足，各乡镇、村社要么是无产业无出路，要么是在产业发展上重复建设、相互攀比、盲目扩张、无序发展，缺乏科学合理规划和抱团发展理念。

（三）对留守人口关爱不够，农村社会矛盾突出。农村青壮年大量外出，造成夫妻长期分居两地，务工家庭离婚率居高不下，留守儿童问题突出。

（四）农村资源大量浪费，出现总体性衰败。从事农业和农村发展的人口数量和素质下降加上农业粗放经营、产业发展的滞后，导致耕地大量撂荒。农村宅基地使用和房屋建设缺乏科学规划，一方面是"建新不撤旧"，另一方面又是"只见新房不见人"，土地资源浪费。

三、原因分析

（一）本地经济发展不足留不住人。县域经济整体发展滞后，缺乏产业支撑，导致本地劳动力和人才容纳能力不够。同时，由于产业支撑不足导致劳动力和人才留不住，而劳动力和人才流失又反作用于县域经济发展，形成了不良循环。

（二）农村治理体系落后，镇、村两级重管理轻服务。在乡镇政府一级，自身没有有效的公共服务平台，对村社又"重行政领导"轻"工作指导"。在村社一级，村级组织的自治功能发育不够，甚至有从村民自治向行政管理异化的趋势，在群众引导、纠纷化解等方面的作用发挥不够。

（三）群团机构联系群众的作用发挥不充分。目前，县乡两级群团机构的主要专职工作力量集中在县级，乡镇的群团机构主要是工、青、妇、残联几家，工作力量均为兼职，且兼职群团干部流动性相当大，造成群团机构越到基层力量反而越薄弱。

四、建议意见

（一）强化指导乡村产业发展的机构设置和职能配置。

一是强化园区和乡镇在吸引农民工返乡创业方面的职能配置，打造服务平台。依托园区建设农民工返乡创业示范园。按照"一站式、一体化、专业化"创新创业综合服务平台建设，在乡镇、村（社区）劳动就业和社会保障服务中心（站）增挂农民工综合服务中心（站）牌子，聚集政府公共资源和群体组织、行业协会、产业合作社等多方资源，提供项目推介、评审、现场调研、分析指导、企业及产品宣传推介等服务，提升农民工等人员返乡创业的成功率。

二是强化农村电子商务发展职能配置，创新留守人口灵活就业形式。依托落户各乡镇的电商平台，引导返乡人员通过加盟开店、线上线下展示和销售等形式，加快农产品、农村手工业品的电商化，拓宽销售渠道，畅通农产品进城与工业品下乡的双向流通渠道。

三是加强住建、国土、农林资源管护领域的职能配置。建立和完善县、乡镇、村三级联动的规划监督管理体系，逐步把国土、规划等执法巡查延伸至区域性的乡镇及村社。做实做强农村产权交易、土地流转平台。

（二）拓展行政审批制度改革和放管服改革向乡村延伸，吸引农民工和农民企业家返乡创业。进一步放宽农村创业经营主体的工商注册登记条件，允许"一址多照""一照多址"和集群注册。对农民工等人员申办新兴行业的，按照"法无禁止即合法"的原则予以注册，放活市场。落实普遍性降费政策，降低返乡创业经营主体的行政事业性收费标准。落实优惠和补贴政策。

（三）建立县乡村三级人才体系。一是以80后和90后的大学生村干部、返乡大中专毕业生、复员退伍军人、务工经商人员、致富能手、电商人才及专业合作社、家庭农场、协会等单位负责人或者骨干成员、"土专家、田秀才"为重点，定期收集其基本情况、职业状况、现实表现等信息，从中确定优秀青年人才并列入县乡村后备干部库，作为重点培养对象。二是鼓励本土退居二线的老领导、老干部回乡作为乡贤，培育返乡农民工、农民企业家、创业大学生等人员为主的新乡贤群体。

（四）创新编制管理方式，巩固乡村教育、卫生等乡村事业基础。一是落实教职工资源均衡配置和结构优化，统筹推进城乡义务教育一体化发展。充分考虑小规模学校、寄宿制学校尤其是边远贫困乡村学校等特殊实际，在教师编制配备上予以倾斜。二是通过探索岗编分离、跨校走教等形式破解个别乡村学校教师紧缺的矛盾，保障乡村学校开齐开足规定课程。三是探索乡镇卫生院带村卫生计生服务站（室）的形式，利用政府通过购买服务的方式对乡村医生服务"定项目、定内容、定标准、定要求"，鼓励村民与乡村医生之间实行签约服务，定点提供基本的医疗卫生保障，有效缓解乡村卫生院的人员编制压力。

（五）充分发挥群团机关作用，建设乡村文化阵地。坚持眼睛向下、面向基层，发挥群团组织的牵头作用，通过县级部门、乡镇机关与学校共建等形式组织乡村学校少年宫、文化站建设，并发挥单位人才、技术优势，组织委派志愿者利用节假日或其他时间兼任少年宫辅导员和文化站工作人员，打造农村留守儿童的文化活动阵地。

（六）探索试点，创新乡镇发展形式。一是大力探索经济发达镇和特色小镇。重点突出试点镇发展特色，避免定位过于宽泛、发展千篇一律。在试点镇的党政综合办事机构设置上，由省、市明确有关分类设置的指导性意见以及有利于试点镇自行根据工作需要探索实践的支持性意见。加大支持力度，有针对性地分类指导试点镇开展权力承接下放工作，保证下放的权力符合试点镇区域特点、产业功能定位和经济社会发展状况。二是开展跨区域的综合改革区试点。拓展经济发达镇和特色小镇的延伸规划布局，强化区域辐射带动。明确各类乡镇发展定位，合理进行产业功能分区，加强规划引领，实施区域协同发展，打破行政区域限制，跨区域规划产业发展，促进产业形成规模效益、上档升级。