强化权力清单和责任清单制度执行的若干思考

强化权力清单和责任清单制度执行的若干思考

推行权力清单和责任清单制度，把政府部门的权力和责任以清单的形式明确并公之于众，是贯彻落实党的十八届三中全会精神、全面深化改革的重大举措，是加快政府职能转变、推进政府治理体系现代化的有效手段，是"四张清单一张网"建设的重要内容，真正打造了权力和责任的制度笼子。去年以来，根据省政府统一部署，上虞区全面推行了权力清单和责任清单制度，加快政府职能转变，基本建成了权界清晰、运转高效的政府职责体系。为全面了解两张清单实际执行情况，区编办组织人员力量，通过走访调查、查阅资料、网上比对等形式，进行了专题调研，在此基础上形成了本调研报告。

一、探索实践

1、推行权力清单，法无授权不可为。2014年3月底开始，区编办会同区府办、法制办、发改局、便民中心、财政局、监察局等部门，按照"职权法定、简政放权、权责一致、公开透明"原则，全面推行权力清单制度。通过"三报三审三回"，区政府核准40个部门3355项行政权力（含各部门共性权力8项），比原始权力减少4245项，核减率为55.9%。9月底前，权力清单已在浙江政务服务网上虞站点和区政府门户网站公布，明确法无授权不可为。

2、探索责任清单，法定职责必须为。2014年11月下旬开始，坚持"职责法定、问题导向、公开透明"原则，区编办启动责任清单编制工作。通过"二报二回"工作流程，37个部门共编制主要职责484条、具体工作事项2237条、职责边界事项173项，建立事中事后监管制度361项，公共服务事项219项。12月底前，责任清单已在浙江政务服务网上虞站点和区政府门户网站公布，明确法定职责必须为。

3、强化组织领导，统筹兼顾抓落实。区政府成立多部门共同参与的推行权力清单制度会商会审机制，合力推进两张清单编制工作。推行过程中，牵头部门汇编工作指南，召开阶段性业务培训会和工作推进会，加强与上级部门对接，强化业务培训和工作指导。加强对各部门落实情况的督查考核，定期通报工作进展，并把两张清单完成情况列为区委、区政府年度一类重点工作考核项目，有效促进了工作落实。

二、存在问题

1、思想认识不到位。一是上热下冷。推行权力清单和责任清单制度，是党的十八届三中全会作出的决策部署。为此，从中央到省政府，高度重视、精心部署这项工作，特别是我们浙江省，率先在全国推行了两张清单。但省级、地市级对口部门重视不够，对区县指导欠有力，对系统内清单的规范比对做得不够；区县一级，不少干部对这项工作重要性认识不足，特别是在部门这个具体操作层面，还是存在说起来重要、做起来次要的现象。二是多头管理。去年以来，我省推行"四张清单一张网"建设，其中权力清单和责任清单编制由省编委办牵头，浙江政务服务网建设由省政府办公厅牵头，具体服务网的建设则是委托网络公司负责。看似分工明确、责任落实，但由于懂清单业务的不懂网络操作、懂网络操作的不懂清单业务，存在脱节现象。具体推行中，有的地方是政府办牵头，有的是编办牵头，有的是行政服务中心牵头，任务落实、上下对接不畅。三是力量不足。区（县）一级政府工作部门行政编制少，不少干部都是身兼数职，相比较省级、市级部门，人手薄弱问题比较突出。两张清单的编制是一项时间紧、任务重、要求高的工作，而个别部门对工作复杂性、工作量估计不足，没有安排足够力量，有的具体工作人员还经常变动，导致业务不熟、质量不高。在电子政务管理方面，基层技术力量十分薄弱，省里是通过服务外包形式委托软件公司设计、调试、运行政务服务网，绍兴市电子政务中心有20多名在编人员从事这项工作，而到区县只有那么几个人。

2、权责梳理不规范。一是标准不统一。权力清单和责任清单都是依据职权、职责法定原则编制的，各地适用的法律法规都是一样，所以最后公布的清单应该是大同小异，只是因地区差异可能略有不同。这次两张清单推行前，省里首先在省级部门和富阳市进行了探索，也为区县提供了样本。但实际推行中，省级部门的只能作为参考，富阳试点成果又无法对照，所以各地在编制过程中，只能凭各自理解进行梳理，导致权力清单上下、左右不统一。二是职权不规范。从公布的权力清单情况看，存在职权分类不准确、交叉重复、名称繁琐、依据不充分、随意归并等现象。如行政处罚事项梳理中，省级部门只是简单地把所有款项内容都列入职权名称中，太长、太啰嗦，老百姓根本看不懂，也记不住。从公布的责任清单情况看，存在内容不够全面完整、表述不够规范严谨、结合实际不够紧密等，如具体工作事项不具体，职责边界中的案例没有代表性，事中事后监管制度有遗漏等。三是数量差异大。从省编委办统计情况看，省级部门保留行政权力4236项，市一级部门保留行政权力4000项左右，县一级部门保留行政权力3800项左右。但从实际看，区县职权数量差异较大，如从政务服务网公布的绍兴市下属区县权力清单看，越城区保留1487项、柯桥区保留3740项、上虞保留3558项、诸暨保留3232项、嵊州保留4535项、新昌保留3927项，同为区县一级层面，职权数量最大相差3000项。究其原因，个别地方过分追求职权数量，为了达到省里提出的减权一半目标，简单地把有关职权进行整合或取消，反而造成了职权管理的混乱。

3、制度执行不严格。一是清单效力比较模糊。当前已经开展清单制度的相关地方文件均未提到公布出来的权力清单到底属于什么性质。如果公布出来的权力清单只是一般性的资料集中，仅供公民查阅和知晓行政机构权力清单的作用，那么就不具备任何法律效力，既不能作为行政部门执法的依据，也不能作为公民保护权利的依据。此种效力不清，必然给编制部门带来困惑，也让行政执法主体迷茫，更让行政相对人无所适从。二是存在公布了事现象。两张清单编制是基础，遵照执行才是目的。但从实际情况看，不少部门虽然公布了权力清单和责任清单，但还是存在理归理、做归做现象，有的已经取消或转移的事项还继续在做，有的应该要承担的职责尚未真正履行。特别是在行政审批中，虽然经过了六轮审改，但老百姓还是感到环节多、手续繁、时间慢，有的审批互为前置、分头验收的现象一定程度的存在等，需要进一步简化程序、优化流程。三是责任追究不够明确。目前的权力清单和责任清单往往只是晾晒，谁来问责、谁来追责尚不明确。有的企业负责人说，权力清单和责任清单是有了，但对企业来说，如果政府部门不按权力清单办事，他们也无能为力。有权必有责，但问责须落实。亮出权力清单和责任清单只是第一步，权力清单和责任清单公布后，谁来监督执行，出现问责情形谁来追责，还需要进一步细化的制度保障。

三、对策建议

1、提高思想认识，强化责任落实。一要强化法治理念。要从全面推进依法治国的高度，充分认识权力清单和责任清单制度工作的重要性和紧迫性。明确权力清单和责任清单的法律效力，抓紧修改和废止不适应改革要求和制约市场配置资源起决定性作用的法律法规，集中清理、修改和废止各级党委政府涉及行政相对人权利义务的各类"红头"文件。二要强化责任落实。建立健全区长总体负责，常务副区长具体负责，编办牵头协调，区府办、法制办、便民中心（审管办）、财政局、监察局等部门共同参与的区政府深化"四张清单一张网"改革推进职能转变协调小组，统筹推进权力清单和责任清单工作。要切实落实部门主体责任，明确分管领导、责任科室和具体工作人员，具体负责两张清单管理运行工作。三要强化宣传引导。充分利用报纸、电视、简报、网络等途径，广泛宣传权力清单和责任清单制度的目的意义、方法途径及具体内容，及时发布权威改革信息和法规政策解读，扩大社会知晓度，凝聚各方共识，营造良好氛围，不断增强制度的执行力和公信力。

2、坚持上下联动，规范行政职权。一要加强顶层设计。权力清单责任清单是一项政策性很强的工作，必须加强顶层设计。建议省级部门抓紧修改完善本系统行政权力基本目录，解决部分事项归类不准确、命名不统一、上下不对应等问题，加快建成统一规范、上下衔接的省市县三级行政权力事项库。条件允许情况下，建议省级部门或市级部门调整富阳市对口部门的权力清单和责任清单，提供一份真正能借鉴、可操作的模板，较好地解决基层区县人手不足、能力有限等困难。二要做好比对规范。根据全省统一修订的基本目录和行政权力事项库，坚持数量服从质量，组织部门加快权力清单的比对规范和责任清单的修改完善工作，推进部门权力清单"瘦身"和责任清单"强身"，优化行政权力运行流程，健全自由裁量权基准制度，完善事中事后监管制度，进一步理顺部门职责边界。加快浙江政务服务网建设，修改完善行政权力事项信息，积极推动行政权力事项上网运行。三是实行动态管理。围绕优化政府职责体系，认真贯彻实施《浙江省政府部门职责管理办法》、《关于深化权力清单责任清单工作的意见》等，建立权力清单责任清单动态调整机制、与政务服务网有序衔接机制，根据法律法规、部门职责调整、机构撤并等形势任务的变化，以及转变政府职能的要求，及时对权力清单、责任清单进行调整更新，并按程序审核确认公布。

3、健全工作制度，力求长效运行。一是健全制度体系。研究、拟订、印发部门职责管理办法、部门权力清单责任清单管理办法等政策，确保职权管理科学化、规范化、法制化。按照区委《关于全面加强基层党组织和基层政权建设的实施意见》，理顺乡镇、街道与区级部门关系，清理规范乡镇、街道行政权力，明确责任事项，编制并公布权力清单和责任清单，实现两张清单全覆盖。二要加强督查考核。将权力清单责任清单制度执行情况纳入党政督查工作、乡镇部门工作目标责任制考核基本内容，向社会公布举报投诉电话、电子邮箱等，主动接受群众和社会监督。建立健全定期监督检查制度，重点对不按权力清单行使权力，不按责任清单规范履职等行为进行督促检查，确保清单管理的严肃性、时效性、规范性，推进部门职责精细化管理，促进政府工作科学高效运转。三要强化责任追究。建立违法违规责任追究机制，明确行政机关、法制机构、监察机关等部门追责的法律依据、职责分工、追责程序以及部门之间的协调配合机制，强化对行政不作为、乱作为和失职渎职等违法违纪行为的问责，问责情况与干部提拔使用、年度考核挂钩。