2023年1月调研报告-34篇(第62/93页)

进入新公共管理时代，以局域网、企业内联网、互联网等为代表的第三代信息技术［7］的应用使得个人信息处理能力得到极大提升，各组织开始将信息视为一种资源。信息技术和网络技术的广泛应用使得信息传播的效率加快，信息可以即时地从上层传递到底层，通信时间和距离上的障碍大大减少，这为打破传统的韦伯模式时代的层级制结构提供了契机。在一个以不确定性、复杂性、多样性和意外性为特征的信息社会中，传统的公共组织方式无法有效应对可能存在的变化，公共组织需要一种新的灵活的组织结构形式来应对外部的不确定性。信息化浪潮要求政府对原有的管理模式和结构体系作出相应变革，要求政府简政放权、减少组织层级、推动层级结构扁平化和网络化、提高自身灵活性， 进而提高公共决策的效率和水平。新公共管理模式时代的政府信息化转型主要体现为政务信息系统的集成化发展，通过推进以政府业务流程再造为核心的信息化发展，促进政府内部信息化应用的整合与提升，进而提升政府服务效率， 更好地实现新公共管理模式倡导的"以顾客为中心"的发展目标［8-9］。

3. 数据集成阶段：整体性政府时代（2000年至今）

自2000年以来，一种新的公共管理范式--整体性政府模式［10-11］开始被全球各国广泛关注。所谓整体性政府，是强调通过横向和纵向协调有效弥补新公共管理模式下不同部门、不同利益群体"分而治之"造成的条块分割、孤岛林立现状，推动同一个政策领域下跨部门、跨领域、跨层级管理和服务协同， 为公民提供一体化、无缝隙的服务。总体来说，整体性政府改革是在批判与继承韦伯模式的传统官僚制组织与新公共管理模式"企业家政府"组织的基础上， 结合当代政府管理面临的新问题而形成的全新政府治理理念。

从技术视角来看，整体性政府模式是治理理论与以大数据、云计算等为代

表的第四代信息技术结合催生的新的公共管理范式。随着第四代信息技术浪潮的来临，对海量数据的积累、利用和管理的意识和能力，将成为政府管理能力的重要体现。对应于政府行政过程，则是在推动数据资源"大一统"的基础上， 实现新公共管理模式下部门分治向跨部门无缝协作的转变，从而实现以数字统筹构建整体性政府的目标。一方面，整体性政府改革强调重新整合新公共管理模式中被分割的元素，纠正了新公共管理理论主张分权与效率的过度运用导致的政府治理碎片化、职责同构的管理乱象。另一方面，整体性政府治理的核心在于强调服务的重新整合，整体的、协同的决策方式以及电子行政运作广泛的数字化，通过在数据库和信息系统层面推动整合共享，打破公私部门之间以及私人部门之间纵向和横向的信息壁垒，促进治理主体之间信息和知识共享。

在整体性政府阶段，数据资源和数字化应用第一次站在政府行政过程的中心位置，通过将数字化技术置于机构层级的核心，恢复了被新公共管理模式所阻隔的"政府-公民"数据流。整体性政府模式的基础有三个方面，即对纸质和基于电话的信息系统的完全数据化，以用户为中心的服务一体化模式，以及对碎片化政府机构的重组与整合。在整体性政府模式下，政府将跨层级的数据管理从原先的私人部门管理转移到集中化的"智能中心"模式，相应地则是大数据技术应用与政府公共决策智能化融为一体，并彻底改变了公共政策过程的组织结构，重塑公共政策主体的思维范式和行为方式。

（二）全球政府治理理论发展的经验及启示

第一，建立政府即平台的服务机制。"政府即平台"并非简单指中央或地方政府开发的数字化平台，更重要的是体现一种以公民为中心的发展理念，政府应从单一的公共服务提供者转变为改善公共服务系统的管理者。政府应当统筹推进数字化建设，推动各部门数字化协同发展，实现"多个部门、一个政府" 的目标，以为公众提供优质便捷的整体性公共服务为发展目标，有效协同多元治理主体，建设更为开放的平台型组织。

第二，坚持需求即导向的服务理念。数字政府的发展应当以满足人民对美好生活的向往为核心目标，切实了解公众需求，关注公众所思所愿，积极回应公众关切。从需求侧应用场景出发，以公众实际需求为导向，优化政务服务流程，以民众的实际感受为评价指标，不断提升公共服务的速度和质量。同时， 注重政务服务的普惠性和均等化程度，不断缩小服务提供过程中出现的数字鸿沟。

第三，秉承智能即高效的服务布局。伴随数字技术革新与数据爆发式增长， 人类社会正迅速从信息科技时代（IT）向数字科技时代（DT）迈进［12-13］。以5G［14］、大数据［15］、人工智能［16］、区块链［17］、物联网［18］ 等为代表的新技术正在加速、加深与社会的相互建构。新技术的加速迭代引发的经济产业变革与社会重塑，对政府治理的智能化与高效化转型提出了新的要求。数字政府建设应当秉承"智能即高效"的服务布局，强化推进对新一代信息技术的应用，全面提升政务服务的数字化与智能化水平。

第四，树立保护即生存的安全意识。没有网络安全，就没有国家安全。个人、企业、政府数据信息是网络社会的重要构成，更是国家网络安全的保障。在政府数字化转型的过程中，需树立数据安全的底线思维，加强对信息安全的保护，在充分保障网络安全的基础上开展数字政府建设，注重效率与安全的平衡。

第五，构建数据即治理的管理体系。构建以数据为战略资源的现代治理体系，建设以数据为核心的数字政府管理体系，制定数据治理整体战略，指导政府数据流程管理，促进数据资源的整合、共享与开发利用，释放数据要素潜力与价值，完善数据驱动型的政府治理机制。

二、国内外数字政府的典型建设模式分析

信息技术的发展与进步为公共管理提供了新的行政样态，为政府治理数字化催生了改革需求与动力，数字时代治理（Digital-EraGovernance，简称DEG） 也逐渐受到国内外政府和研究者的重视，并在数字政府建设领域付诸实践。