“加强党的基层组织建设”系列调研报告之一：为让“头雁”飞更高——落实“一定三有”加强村党支部书记队伍建设调查报告

"加强党的基层组织建设"系列调研报告之一：为让"头雁"飞更高

--落实"一定三有"加强村党支部书记队伍建设调查

中央组织部组织二局

村党支部书记是农村最基层科学发展、和谐稳定的带头人，是新农村建设的领头雁。中央高度重视加强村党支部书记队伍建设，2009年中组部专门制定下发文件，提出"一定三有"（定权责立规范、工作有合理待遇、干好有发展前途、退岗有一定保障）政策。三年多来，各地认真抓好贯彻落实，村党支部书记岗位职责普遍明晰规范，工作报酬实现稳中有升，发展空间逐步得到拓展，退岗保障机制基本形成，进一步激发了村党支部书记队伍活力，推动了农村各项工作开展。

2012年是中央确定的基层组织建设年，图为中组部会同有关部委直接培训村党支部书记。

按照党的十七大和十七届三中全会的部署要求，2009年中组部专门印发《关于加强村党支部书记队伍建设的意见》（中组发〔2009〕7号），就加强村党支部书记的工作职责、选拔培养、管理监督、教育培训、激励保障等作出规定和部署，提出建立村党支部书记队伍建设"一定三有"的长效机制。为认真总结三年来各地贯彻落实"一定三有"的成绩和经验，进一步加强村党支部书记队伍建设，我们对这项工作进行了专题调查，形成了这个报告。

一、基本做法

经过3年多时间的努力，31个省区市96.7%的涉农县（市、区）按照不低于当地劳动力平均收入水平兑现了村党支部书记报酬；85.7%的涉农县（市、区）为现任村党支部书记办理了养老保险；92.1%的涉农县（市、区）建立了正常离任生活补助制度；各地共从村党支部书记中选拔进入乡镇领导班子5692人，考录乡镇公务员5215人，招聘乡镇事业编制人员4399人。同时，93.1%的涉农县（市、区）统筹解决其他村干部报酬待遇问题。

（一）出政策抓兑现，报酬待遇普遍提高

各地分别按照中央文件提出的标准和要求，按照不低于当地劳动力平均收入水平确定村党支部书记的报酬，并根据本地经济发展水平、城乡居民收入状况以及工作需要，在不低于财政保障标准的基础上提高报酬，根据财政增长等情况建立村党支部书记待遇正常增长机制。一是明确报酬标准。31个省区市都明确按照不低于当地农村劳动力平均收入或农民人均纯收入的1.5至2倍确定村党支部书记报酬，北京、辽宁、吉林、上海、江苏、浙江、广东每人每年最高标准都在10万元以上，其中上海最高标准达到每人每年50万元。在资金保障上，各地明确资金划拨渠道，北京、天津、河北、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、上海、浙江、安徽、福建、山东、江西、河南、湖北、湖南、广东、广西、海南、重庆、四川、贵州、西藏、陕西、甘肃、宁夏、新疆等27个省区市村党支部书记报酬以省财政新增农村转移支付为主，不足部分由市县两级财政统筹解决；山西、云南、青海等省村党支部书记报酬资金来源全部由省财政预算列支；江苏村党支部书记报酬资金由县（市、区）财政统筹。二是抓好政策兑现落实。北京、天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、上海、江苏、浙江、江西、河南、湖南、广东、广西、四川、贵州、云南、西藏、甘肃、宁夏等22个省区市所有涉农县（市、区）已全部兑现。安徽、福建、山东、湖北、海南、重庆、陕西、青海、新疆兑现率达95%以上。各省区市普遍建立村党支部书记和村委会主任岗位报酬集中统一发放制度，以县为单位，在金融机构开设账户，实行专户管理，专款专用。北京、天津、河北、山西、吉林、黑龙江、湖南、陕西、甘肃、青海、宁夏等11个省区市报酬实行按月银行卡发放；安徽、西藏等地实行按季度打卡发放；浙江报酬分两部分发放，其中县级以上财政补助部分，由县级财政通过国库集中支付或财政直接支付方式直接划入村干部个人账户，一般一年计发一次；乡镇（街道）财政支付部分，实行一人一卡，按月或按季发放。三是统筹解决其他村干部报酬待遇。天津、河北、山西、内蒙古、辽宁、吉林、黑龙江、上海、浙江、安徽、福建、江西、山东、广西、重庆、云南、西藏、甘肃、青海、宁夏等20个省区市村党支部书记与村委会主任报酬待遇相同，其余11省区市村委会主任报酬待遇约为村党支部书记的80%-90%。北京、江苏其他村干部报酬约为村党支部书记的90%；天津、内蒙古、吉林、黑龙江、上海、浙江、福建、江西、安徽、湖北、湖南、广东、广西、海南、重庆、贵州、陕西、宁夏等18个省区市的其他村干部报酬约为村党支部书记的70%-90%；其余11个省区其他村干部报酬约为村党支部书记的50%-70%。

（二）重激励给机会，上升空间得到拓展

各地立足于激发村党支部书记干事创业热情，着力建立完善政治激励机制，从选任乡镇领导干部、考录乡镇（街道）机关公务员和事业编制人员、评先奖优以及择优推荐为各级党代会代表、人大代表、政协委员等方面建立激励机制，让村党支部书记干好有发展前途。一是选拔优秀村干部进入乡镇领导班子。据不完全统计，三年多来31个省区市共选任5600多人进入乡镇领导班子，其中2011年乡镇换届中选任3846人。二是开展从优秀村干部中考录公务员工作。据不完全统计，北京、天津、河北等29个省区市，2010年以来共从优秀村干部中考录乡镇公务员4300多名。三是开展从优秀村干部中选聘事业单位人员工作。28个省区市都开展了此项工作，2010年以来共选聘3400多名优秀村干部进入乡镇事业单位。吉林有1237名村党支部书记享受财政供养待遇（行政事业编制或参照执行）。四是加大表彰奖励力度。北京、河北、吉林、黑龙江、河南、宁夏等地加大对优秀村干部的表彰奖励力度，激励村干部干事创业。河北对受到省以上表彰奖励的优秀村党支部书记，每人奖金1万元；吉林受省表彰的村党支部书记由县（市、区）财政按副乡级工资标准给予补贴，报考乡镇公务员的笔试成绩总分加20分。此外，各地还积极推荐政治素质好、参政议政能力强的优秀村党支部书记作为各级党代表、人大代表、政协委员人选，为优秀村党支部书记参政议政、发挥作用搭建平台。四川全省近三年来有2300余名村党支部书记被推荐提名为各级党代会代表、人大代表和政协委员。

（三）办保险发补贴，离职保障形成机制

各地为解除村干部后顾之忧，分别出台政策措施，全面推行村党支部书记基本养老保险制度和落实村干部离职保障制度，总体按照个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的原则，办理了多种形式的社会养老保险，各地对建国以来正常离职的村党支部书记，参照任职年限、当地农民人均纯收入等情况，采取按月（年）定补方式，给予了适当补助。一是建立养老保险制度。北京、天津、山西、上海、江苏、浙江、安徽、江西、湖北、重庆、四川、西藏、甘肃、青海、宁夏等15个省区市的所有县（市、区）全部为现任村党支部书记办理了养老保险；其余16个省区市80%的县（市、区）为现任村党支部书记办理了养老保险。此外，宁夏、吉林还制定出台了村干部养老保险与新型农村社会养老保险制度相衔接的办法，辽宁、河南、重庆、海南、贵州、陕西、青海等省区市结合农村社会养老保险试点工作，会同有关部门研究制定了具体措施。在资金保障上，各省区市普遍采取财政补贴、村集体补助和个人负担相结合的方式；山西、北京等地由省（市）级财政全额负担基础养老金。二是建立离任补助制度。北京、天津、山西、内蒙古、吉林、上海、江苏、浙江、安徽、福建、江西、山东、河南、湖北、湖南、广东、广西、海南、重庆、四川、贵州、云南、陕西、青海、新疆等25个省区市的县（市、区）全部落实村干部离任生活补助制度，其他省区市90%的县（市、区）建立了村干部离任生活补助制度。各地普遍采取给予定额补贴和一次性补偿两种方式。对没有参加养老保险、正常离任的村党支部书记，连续或累计任职达到一定年限的，按月或按年给予一定的生活补贴；任职未达到一定年限的，给予一次性离任补偿，以县为单位自行确定。所需经费由省、市、县财政按比例承担或县级财政承担。此外，一些省区市还建立了村干部定期体检、奖励补助、困难慰问等关爱制度。有条件的地方，由县、乡党委政府组织村党支部书记进行定期免费体检，建立体检档案，对查出身患疾病的早治疗、早帮扶，关心爱护村党支部书记的身体健康。设立党内互助金，为因病、因灾致贫的村党支部书记排忧解难。

（四）定职责强监督，日常管理更加规范

各地以规范"一定"内容为重点，结合实际对村党支部书记岗位职责进行细化，普遍推行了目标承诺、述职评议、监督管理和不合格者调整等制度，切实强化对村党支部书记的规范管理和考核，促使履职尽责。一是建立村党支部书记岗位目标管理责任制。各地在明确村党支部书记五项职责的基础上，普遍就"村党支部书记应该干什么、怎么干"，广泛组织乡村党员干部群众讨论，通过党员群众"议"、乡镇党委"定"、支部书记"认"，确定村党支部书记的具体职责，并结合各自实际，通过职位说明书、履职手册、岗位责任书等形式，明确村党支部书记职责任务。在此基础上，普遍建立健全村党支部书记年度考核办法，年初签订责任书、年中进行检查、年底结合群众评议进行考核。河北制定了《村党支部书记岗位目标管理若干规定》，提出17条政策规定。山西、吉林、黑龙江、江西、云南等地由村党支部书记与乡镇党委签订任期目标和年度目标责任书，使村党支部书记工作有目标、任期有责任、事业有作为。二是建立述职评议制度。村党支部书记每年底要向乡镇党委、本村党员大会述职，并向村民代表会议或村民会议通报工作情况，接受上级党组织的考核和党员、群众的评议。测评结果与绩效报酬和选拔任用等激励措施挂钩。普遍建立了业绩考核或绩效奖励制度，把考核测评情况作为落实村党支部书记待遇的主要依据，严格兑现奖惩，促使村党支部书记认真履职，发挥作用。奖励金额由县（市、区）提出基本标准，根据乡镇党委考核和党员、群众评议情况确定。三是完善相关监督制度。普遍推行"四议两公开"工作法，全面推行村务党务公开制度，完善了村党组织议事规则、决策程序和党务公开制度、村党支部书记个人重大事项报告制度和乡镇领导谈话制度，使管理更加规范，监督更加有力，村级班子民主决策、依法办事的能力明显提高，村党支部书记领导核心作用和带领群众共同发展的"领头雁"作用进一步发挥，村级组织体系和各项规章制度进一步完善。四是建立不合格党支部书记调整制度。对作风不实、履行职责不到位、群众不满意的，及时批评教育，督促其整改；对岗位目标任务完成情况差、作风差、群众反映强烈的，按有关规定及时调整。在开展基层组织建设年中，各地加大对软弱涣散村党组织整顿力度，对不胜任现职书记进行调整。广西自治区针对部分农村基层党组织软弱涣散问题，选派3000名干部到贫困村、后进村担任第一书记，从区市县乡选派3万多名新农村建设指导员。山西省针对基层党组织带头人素质问题，共投入资金2769万元，对换届后当选的51698名农村党支部书记和村委会主任以县为单位进行集中培训。

二、主要成效

"一定三有"政策的落实，逐步实现了村党支部书记管理的科学化、规范化、制度化，较好地解决了村党支部书记职责不清、人心不稳、动力不足、素质不高和后继乏人的问题，深受基层干部群众拥护，取得了明显成效。基层党组织和干部群众普遍反映，"一定三有"政策的出台，充分体现了党中央对农村基层组织建设的高度重视和对农村基层干部的真正关心，解决了多年来村党支部书记队伍建设的实质性、根本性问题，使大家工作更有信心、为民更有责任、干事更有奔头。

（一）明确了村党支部书记职责，规范了管理

"一定"成为村党支部书记的工作目标和对村党支部书记绩效考核的基本标准。一方面，村党支部书记对自己的职责、目标任务更加清晰；另一方面，为加强村干部管理提供了强有力的抓手和措施，实现了权、责、利的统一。各地通过将村干部岗位报酬发放与工作业绩考核相结合，进一步加强和规范了对村干部队伍的管理，尤其是通过细化考核办法，岗位目标责任制、公开承诺制、绩效考核制、述职评议制、问责处理制的推行，加上严格兑现奖惩，使村党支部书记思想、工作上有了"紧箍咒"，破除了过去"干与不干一个样，干好干坏一个样"、满足于当"维持会长"的心态，促使他们更加认真履职，发挥作用。许多村党支部书记说："有了'一定三有'，感到更有干头、有劲头、有盼头，同时，也增添了压力，如果干不好，不仅百姓不买你的账，而且收入也会降低。"

（二）稳定了村党支部书记队伍，激发了活力

"三有"的实施，有效地改变了过去一些村党支部书记"政治无奔头、收入没搞头、退后无靠头、工作无劲头"的局面，全方位多角度的关怀关爱，解决了他们的后顾之忧，让村党支部书记吃了"定心丸"，也大大增强了这一岗位的吸引力，不仅过去村党支部书记"撂担子"的现象大大减少，而且吸引了一些优秀的外出务工青年、复转军人、农村致富能手和大中专毕业生加入到村党支部书记这一行列，一批德才兼备、有文化、带领群众致富能力强、热心为村民服务、群众公认、公正廉洁、作风正派的人被选进了村"两委"班子。许多偏远山区的乡镇党委书记深有感慨地说，"新机制让村干部工作上有劲头，经济上有甜头，政治上有奔头，以后再也不用担心没人当村干部了"。

（三）提升了村党支部书记素质，促进了工作

"一定三有"激励的是村干部，但最终受惠的是群众，这一"龙头"工程为基层工作注入了新的生机和活力。通过加强村党支部书记队伍建设，在广大农村形成了一种公平竞争、开拓创新、团结奋进的浓厚氛围，提高了广大优秀青年参与竞选的积极性，为广大有志青年提供了施展才华的广阔舞台，激发了农村基层组织的内在活力，调动了广大农村干部的工作热情，有力地推动了农村经济社会建设及各项事业的发展。从总体上看，村党支部书记干事创业的热情普遍高涨，变"要我干"为"我要干"，涌现出一大批优秀村党支部书记，促进了党在农村各项政策的落实和工作任务的完成。不少县（市、区）的组织部长说，现在村"两委"干部普遍感到如果自己不能在任期内为群众办点事，三年后将面临更为激烈的竞争，他们的压力大了，新农村建设的步伐就加快了。

（四）形成了重视基层干部的导向，夯实了基础

落实"一定三有"，需要各级党委拿出决策举措，拿出真金白银，投入到农村最基层的村党支部书记队伍建设上，促进了各级党委对基层基础工作和基层干部队伍建设的重视，进一步形成了重视基层、强化基层、服务基层的导向，形成了良好氛围。从客观上看，尽管目前一些地方受经济发展水平和财力的影响，村党支部书记的待遇报酬标准还不高，还有部分离职干部的补贴没有完全到位，但总体上各地对基层的投入大幅增加，村党支部书记队伍的待遇报酬大幅提高。特别是各地利用开展基层组织建设年的有利契机，进一步加大投入，着力解决基层干部的报酬待遇等问题，基层基础水平得到进一步提升。

三、几点思考

村党支部书记是村领导班子的带头人，是新农村建设的领头雁。建设一支守信念、讲奉献、有本领、重品行的农村基层干部队伍，是"书记抓、抓书记"的重要内容，对于建设新农村、发展新农业、带领新农民，至关重要。

（一）必须创新培养选拔机制，选优配强人选

选准一个人，就能带富一个村。随着农村青壮年大量外出，村党支部书记难选问题比较突出。一方面要拓宽选人视野，打破地域、身份、职业界限，既注重从本村优秀现任村干部、致富能手、退伍军人、外出务工的返乡农民党员中选拔，又要鼓励优秀民营企业经营管理人员、县乡机关和企事业单位退休干部职工中的党员回村任职创业，从各级机关下派"第一书记"等办法，挖掘"源头活水"。另一方面要抓好后备人才培养，鼓励和引导高校毕业生到村任职，鼓励机关、企事业单位优秀年轻干部到村任职，培养更多青年农民致富能手为党员，把党员致富能手培养成村干部。

（二）必须完善教育培训机制，提升能力素质

推进农村改革发展，建设现代农业，需要村党支部书记树立新理念、学习新知识、掌握新技术，不断提高履职能力。从实际情况看，教育培训是提高村党支部书记能力素质的重要途径。因此，各级都要制定培训计划，把村党支部书记培训纳入整个干部培训规划，重点对他们加强现代农业、市场经济、实用技术以及依法办事、民主管理、服务群众等方面的知识技能培训，使他们更好地适应新形势下推进农村改革发展的需要。

（三）必须健全激励保障机制，激发内生动力

认真落实真正重视、真情关怀、真心爱护的要求，逐步建立健全激励保障机制，是促进村党支部书记想干事、能干事、干成事的重要保证。"一定三有"政策实施以来的实践证明，保证合理的经济待遇、建立退岗补贴制度、拓展政治上发展空间，是建立健全村党支部书记激励保障机制的关键要素。有了这三条，村党支部书记岗位吸引力大大增强，想当村干部的人也越来越多。"一定三有"政策具体到各地有不同实际情况，需要各地因地制宜，进一步完善和落实配套措施，真正让村党支部书记队伍"活"起来。

（四）必须强化管理监督机制，确保认真履职

加强村党支部书记队伍建设，既要关心爱护，也要严格要求、严格管理、严格监督。让他们既有动力，也有压力；既充满希望，又要担起责任。从实际情况看，就是要在抓好"三有"的同时抓好"一定"，给村党支部书记定职责、定目标、定监督、定考核，进一步明确和细化村党支部书记的职责任务，全面实行岗位目标责任制，强化党员评议、村民评议和实绩考核，促进村党支部书记更好地履行职责，发挥带头人的重要作用。