2021年度调研报告合集43篇(第18/20页)
（四）践行共享理念，在基层治理中夯实和谐稳定局面。樊沟社区通过群众集资在五一路、向阳路等优势地段，改造近百间临街门面房，以房屋租赁的形式，带动社区集体经济滚动发展。
2014年，还清所有集体债务，年净收入300万元；2015年，完成集体经济股份化改革，集体经济收益以家庭股的形式，划分给社区居民，股权可出售、可转让、可继承，解除了"城中村"失地农民养老的后顾之忧。目前，社区集体资产过亿元，年收入600余万元，居民各项福利不断"提档升级"：社区退休居民退休金由过去40元/月上涨到2000元/月，社区股份分红由100股500元增长到3000元；辖区居民入住社区日间照料中心享七折优惠，社区每月补偿500元，70岁以上老人免费中午就餐、休息、娱乐；2012年投入20多万元，安装24小时智能监控系统，实现社区所有角落全覆盖，居民安全感大大提升。
三、存在问题及困难
（一）社区工作行政化倾向严重，出现角色错位。社区居委会是社区的群众性自治组织，并非政府"下属单位""基层部门"。由于社区接收到大量硬性"政治任务"，社区工作者每天疲于应对，很难集中精力在提供公共服务和便民利民服务上有所作为。
（二）社区内生动力未充分调动，参与积极性低。一方面，参与社区活动的主力军主要集中于"老、少、贫"三类居民，中青年居民参与社区活动的普遍不多，参与内容上也很少涉及社区规划、社区事务决策、社区公共权力运作的监督等；另一方面，社区共驻共建单位作用发挥不充分，主动性不强，缺乏行之有效的常态化共驻共建机制和办法，工作流于形式化，效果一般化。
（三）社区队伍发展极为不平衡，专业人才短缺。虽然在学历层次和年龄结构上，较以前传统意义上的"居委会大妈"已经有了很大改变，但专业人才所占比例不高，尤其是普遍缺乏能进行社区管理体制机制顶层设计的社区管理专才。同时，由于社区工作者目前的社会地位和薪资待遇仍然不高，为数不多的后备人才也流失严重，缺乏专业化、年轻化的后备人才队伍支撑。
（四）社区服务精准度有待提高，社会组织缺位。大多数社区在为居民提供服务上都存在内容单调、重复度过高的问题，社区服务内容创新性不足，不能满足居民日益多元化、个性化的需求，尤其是年轻人的需求，服务精准度不高。而各类能提供专业化服务的社会组织，在社区管理中还处于缺位状态。
四、意见及建议
（一）厘清部门与社区角色定位，为提升社区治理效能提供方向指引。一是政府部门的角色要由指挥者变为指导者，把精力更多地投向扶持基层组织、增强基层自治能力上来，投向动员基层群众积极参与社区建设上来；二是对社区的常规性工作，明确具体协助事项、协助方式、工作职责。临时性工作需交由社区承担的可实行"准入制度"，由街道办事处统筹，政府部门不得直接向社区摊派；三是严格规范政府部门对社区的各类检查评比和考核，可定期由街道办事处对社区居委会统一进行综合考评。
（二）培育社区居民共同利益点，为提升社区治理效能提供动力源泉。一是积极搭建多元化社区协商议事平台，组织居民参加各级政府部门组织的价格、规划、预算等听证活动。二是拓展协商议事形式，如利用社区评议会、网上议事厅、社区论坛、社区简报等，来增强协商议事的效果。三是充分利用好社区文化活动中心等阵地，创新开展群众喜闻乐见的各类社区活动，用活动增强居
民凝聚力和对社区的归属感。四是建立健全共驻共建常态化工作机制，建立符合社区实际的考核评价体系，量化细化考核评价内容，建立起社区居民评议评价制度，全面调动共驻共建单位参与社区服务工作的主动性。
（三）强化社区工作者综合素养，为提升社区治理效能提供"智力支撑"。一是在社区设置社会工作岗位，通过政府购买服务等方式，配备社区工作专业人才，以提高社会服务专业化水平；二是加大对社区工作人员社会工作专业知识的培训力度，使其掌握基本的社会工作理论、知识、方法、技巧；三是建立健全社会工作专业人才薪酬保障机制，提高考取社会工作专业技术职称人员的奖励标准，激发社区工作者考取专业职称的动力；四是完善社区工作者职业规范、评价指标等相关政策，建立可操作性强的社区工作者晋升制度，提高其职业认同感和社会认可度。
（四）搭建社会组织融入的平台，为提升社区治理效能提供新鲜血液。一是放宽建立社区社会组织的条件，出台社区社会组织登记与备案管理办法，积极培育社区社会组织；二是加大政府购买公共服务力度，对社区养老、医疗等具有准公益性、专业性的公共服务事项，由政府通过购买服务来完成，为社区社会组织提供必要的经济支持和政策保障；三是建立社区活动与专业社会组织项目对接机制，借助专业化力量推动社区自治；四是理顺社区与业委会、物业服务企业的关系，通过交叉任职、建立联席会议等方式，共同讨论处理社区事务。政府相关部门要赋予社区一定监督制约权，在三方关系协调上，切实增强社区话语权，使其有底气当好基层"裁判员""守门员"。
中国城市治理创新的若干重要问题
基于特大型城市的思考俞可平
改革开放后的中国，创造了许多世界发展史上的奇迹，其中之一便是快速的城镇化。进入21世纪后，中国的城乡人口比例首次实现了历史性的逆转。在1978-2019年间，中国城镇常住人口从1.7亿人增加到8.48亿人，城镇化率从
17.9%提升到60.6%［1］。城市数量从1978年的193个增加到2019年的672个，建制镇数量从2173个增加到21013个，在全国38755个乡镇级区划中，建制镇比例达54.2%，已经超过保留乡级建制的单位［2］。城市治理变得前所未有的重要，城市的社区治理也成为社会治理的基础，城市治理的现代化直接关系到国家治理的现代化。在国内众多的城市中，特大型或超大型城市（Megacity），由于其特殊的政治经济地位，在推进城市治理现代化进程中有着重要的引领作用。尽管城市治理的研究已经逐渐成为公共治理和社会治理的关注热点，但对特大型和超大型城市治理的研究，仍有许多薄弱环节，探索特大型和超大型城市治理的现代化有着更大的紧迫性和重要性。本文将依据"中国特大型城市研究"课题的案例研究①，并结合"中国城市治理创新奖"的获奖案例②，就中国城市的分类、特大型城市的生长逻辑、城市治理的难题和改革创新的经验教训等重大问题做一分析。
一、中国城市的分类
分类管理是公共管理的通例。分类管理的重要前提是对管理对象进行科学合理的分类，然后再进行分门别类的管理。城市管理也不例外。科学合理的城市管理，首先需要对城市进行分类。城市分类是依据城市性质、形态、规模、职能和特色等要素，对各类城市进行划分归类，这是城市科学研究的重要内容。正如一些学者指出的那样，城市分类是为了更好地认识城市、规划城市，进而制定对城市发展更有利的方案。"各个城市情况不同，这就要求我们在整体上研究城市相关问题时，必须对城市进行科学的分类。将城市进行分类，便于我们了解各个城市的发展状况，从而为我们制定城市的发展决策提供依据。"［4］
（P54-62）中国城市的分类至今仍处于变动不居和标准不一的状态，这种状况在相当程度上直接影响了城市治理的科学化。目前在国内的官方文件和学者文章中，人们根据不同的标准对城市冠以不同的称呼，诸如工业城市、消费城市，
沿海城市、内地城市，县级市、副省级城市，设区的市、不设区的市，大都市、超大城市，中心城市、外围城市，资源型城市、智慧型城市，幸福城市、平安城市，等等。在众多的城市划分标准中，行政层级和人口规模是中国城市分类最主要的依据。
行政层级划分最权威的依据是《中华人民共和国宪法》。虽然现行宪法并未对中国的各类城市进行专门的和详细的分类，但却从国家行政管理的角度明确地做出了三类城市的区分：直辖市、设区的市和不设区的市。大体上说，直辖市相当于省级行政建制，设区的市相当于地级以上的行政建制，不设区的市相当于县级行政单位。由于在现行宪法条文中并没有地级行政单位的设置，所以对城市行政层级的划分，实际上更多依据于补充性的国家行政法规。在补充性行政法规中，关于城市划分最重要的文件是20世纪80年代原国家计委和国家发改委关于设立"计划单列市"的意见，以及20世纪90年代中央机构编制委员会"关于副省级城市设置"的意见。中央机构编制委员会于1995年印发的《关于副省级市若干问题的意见》的通知（中编发［1995］5号），将原先的计划单列市与部分省会城市整合而成为正式建制的副省级城市①。这样，根据宪法和相关行政法规，从行政层级划分来看，中国目前的城市可分为四个类别，即直辖市、副省级市、地级市（一般情况下为设区的市，但亦有特殊的地级市不设区②）和县级市（通常为不设区的市）。
人口规模分类最权威的依据是国家的专门法律和国务院的相关法规。1990年4月开始实行的《中华人民共和国城市规划法》首次按照人口规模将中国的城市分为大城市、中等城市和小城市。"大城市是指市区和近郊区非农业人口50万以上的城市。中等城市是指市区和近郊区非农业人口20万以上、不满50万的城市。小城市是指市区和近郊区非农业人口20万以下的城市"③。2007年10月28日第十届全国人大常委会第三十次会议通过并于2008年1月1日实施的《中华人民共和国城乡规划法》废止了上述《中华人民共和国城市规划法》，新的城乡规划法不再对现行城市进行分类。由国家统计局编纂的《中国城市统计年鉴》在21世纪初，按市区常住非农业人口规模首次将国内城市分为五类：超大城市
（200万人口以上）；特大城市（100-200万人口）；大城市（50-100万人口）；中等城市（20-50万人口）；小城市（20万以下人口）［5］。鉴于国家统计局是国务院直属单位，其城市分类从某种意义上也可以认定为官方分类，但不具有法规的权威性。
按人口规模对中国城市进行分类的权威标准，是2014年国务院发布的《国务院关于调整城市规模划分标准的通知》。该"通知"根据中国城市化进程的实际发展状况，及时调整了城市划分的标准和类型，"以城区常住人口为统计口径，将城市划分为五类七档"，首次增加了超大城市的类别：城区常住人口50万以下的城市为小城市（其中20万以上50万以下的城市为Ⅰ型小城市，20万以下的城市为Ⅱ型小城市）；城区常住人口50万以上100万以下的城市为中等城市；城区常住人口100万以上500万以下的城市为大城市（其中300万以上500万以下的城市为Ⅰ型大城市，100万以上300万以下的城市为Ⅱ型大城市）；城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市；城区常住人口1000万以上的城市为超大城市［6］。按照住建部的最新统计，人口在1000万以上的超大型城市有北京、上海、天津、重庆、广州和深圳6个，人口在500万以上1000万以下的特大型城市有武汉、成都、杭州、南京、郑州、西安、济南、沈阳、青岛和东莞10个①［7］［8］。
从改革开放以来官方的城市分类标准的制订和变动中我们可以发现，在大城市的分类方面明显存在三个问题。一是划分标准不统一、不规范，尤其是在同一法规体系中，存在着明显不一致的划分标准。例如，国家的《宪法》及其他相关法规从行政层级上将现有城市分为直辖市、副省级市、地级市、县级市、设区的市和不设区的市，第一类是按与中央政府的隶属关系而定义的，第二、三、四类则是按行政层级定义的，第五和第六类则是按市属辖区定义的。其实，直辖市和副省级市也均为设区的市。如果以此标准，则中国的城市只有两类，即设区的市和不设区的市。又如，就绝大多数情况而言，设区的市通常为地级市，不设区的为县级市，但偏偏又有极个别的例外，东莞市、中山市、儋州市和嘉峪关市为不设区的地级市。二是城市划分的法律化程度不高。城市的设置与定位是国家的重大区划战略，直接关系到社会政治、经济、文化和科技发展的空间战略布局，必须有严格的法律程序和明确的法律条款。然而国家的宪法和其他正式法律中，并没有专门的条款对众多城市进行明确的行政定位。例如，关于副省级城市和计划单列市的设立，以及把众多设区的市从行政上定义为所谓的地（厅）级城市，均是由国家相关部委的文件性法规授权的，而无明确的国家法律条款授权。三是城市划分的随意性太大。20世纪90年代，官方划分的城市只有三类，50万人口以上均属大城市；10多年后，城市变为五类，新增特大城市和超大城市两类。四是划分标准模糊不清。例如，小城市和大城市下面，
又分设I型和II型大小城市；此外，特大和超大在汉语中并无明显区别，人们很难从字面上对城市进行区分。
科学的城市分类，是城市管理科学化、规范化和现代化的重要前提。城市分类中存在的上述问题，直接影响着城市治理的现代化和科学化。官方的城市分类之所以出现上述问题，一方面是中国在大规模城市化方面缺乏历史经验，在迅速的城市化进程面前，没有现成的城市管理方法可借鉴；另一方面是长期以来国内学术界对城市现代化的基础理论研究不够，决策部门则对城市管理的法治化和科学化重视不足。虽然近些年国内学术界开始重视城市治理的研究，但对城市分类的研究仍然相当薄弱，这方面的高质量研究成果尤其少。因此，学术界应当加强对城市科学的研究，借鉴发达国家的经验，依据中国的城市化实际情况，提出科学合理的城市分类理论。在此基础上，决策部门应当制定更加合理、规范和统一的中国特色城市分类标准。在条件成熟时，用国家法律条款的形式，将城市分类的科学标准确定下来，从而全面提升城市治理的科学化、法治化和现代化水平。
二、特大型城市的崛起
国家关于城市分类的标准在不到10年的时间内就发生了实质性的变化。人口规模上新增了特大城市和超大城市两个类别，行政层级上新增了副省级城市和计划单列市。从更深层的角度看，这反映了不可抗拒的城市化客观规律，以及人们对城市化客观规律的认识。改革开放早期，无论是决策部门还是研究部门，对城市化的普遍规律以及城市化对现代化的重大意义都认识不足。数千年的农业大国传统，使人们习惯于把中国特色的现代化事业过分依赖于振兴农业和农村经济，甚至把农业和农村现代化视为中国特色社会主义现代化的主要道路，没有充分认识到城市化是现代化的必经之路，更没有充分认识到，城市化的客观规律之一就是人口规模在500万以上的特大型城市的迅速崛起，从而没有制定相应的城市发展战略。相反，国家在改革开放早期对城市的规模一直采取严格的限制政策，不鼓励特大型城市的发展。例如，1990年开始实施的《中华人民共和国城市规划法》第四条明确规定，"国家实行严格控制大城市规模、合理发展中等城市和小城市的方针，促进生产力和人口的合理布局"［9（］P1）。
像中国这样的人口大国，城镇化过程中出现相当数量的特大型城市，既有基于人口自然聚集效应之上的必然性，更有其促进社会经济发展的合理性。特大型城市有利于全国范围内人口、资源和产业的合理布局，有利于产生经济发
展中成本-效益达到最佳比例的规模效应，有利于节省现代化所需的基础建设的成本，有利于形成中心-卫星城市式的发展格局，有利于促进中国特色的城乡一体化融合发展。因此，早在21世纪初，国内就有不少学者倡导和呼吁国家应重点发展人口规模200万以上的特大型城市或超大型城市。例如，有的专家指出，"1980年以来，世界范围内200万人以上的城市人口增长速度是1964-1980年的6.37倍，人口向特大城市持续集中也是世界城市化进程中的一个重要趋势"，因为特大型城市具有规模经济效应："在100-400万人之间时城市的净规模收益最大，在最高点（200万人）大约相当于城市GDP的19%左右。城市的规模收益随着城市规模扩大而明显提高。"这些专家认为，特大城市的这种规模经济效应还包括土地的集约使用、城市基础设施发展最大效用、城市生态环境的有效保护等，以及降低人才使用成本、提高国民教育水平、保持人文多样性、增加就业机会、提高市民生活质量等人口聚集效应［10（］P14-21）。
由于人口规模百万以上大城市的大量涌现，以及大规模的快速城镇化给中国经济的高速增长和社会现代化整体水平的迅速提高带来的巨大积极效果，国家决策部门对城市化的一般规律和重要意义有了新的认识，并开始调整中国的城市化发展战略。2014年，国务院发布了关于中国特色城镇化发展战略的一个重要文件，即《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》。这一规划典型地反映了中国政府对城市化的规律和意义有了深刻的认识，并形成了中国特色的城镇化发展战略。例如，该规划强调指出，"城镇化是伴随工业化发展，非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程，是人类社会发展的客观趋势，是国家现代化的重要标志"。规划还指出，城镇化是现代化的必由之路，城镇化是保持经济持续健康发展的强大引擎，城镇化是加快产业结构转型升级的重要抓手，城镇化是解决农业农村农民问题的重要途径，城镇化是推动区域协调发展的有力支撑，城镇化是促进社会全面进步的必然要求。因此，"当今中国，城镇化与工业化、信息化和农业现代化同步发展，是现代化建设的核心内容，彼此相辅相成"［11］。
2015年，中共中央在间隔37年后再度召开城市工作会议，这次会议将城市化对中国特色社会主义现代化事业的意义提到了前所未有的高度，认为城市化是全面建成小康社会和加快实现现代化的"火车头"。会议指出，"我国城市发展已经进入新的发展时期。改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，城市发展波澜壮阔，取得了举世瞩目的成就。城市发
展带动了整个经济社会发展，城市建设成为现代化建设的重要引擎。城市是我国经济、政治、文化、社会等方面活动的中心，在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位。我们要深刻认识城市在我国经济社会发展、民生改善中的重要作用"。会议还首次强调，城市化有其自身的客观规律，城市发展就是将分散的农村人口转化为聚集的城镇人口："尊重城市发展规律。城市发展是一个自然历史过程，有其自身规律。城市和经济发展两者相辅相成、相互促进。城市发展是农村人口向城市集聚、农业用地按相应规模转化为城市建设用地的过程，人口和用地要匹配，城市规模要同资源环境承载能力相适应。"［12］
2016年，中共中央和国务院联合发布《中共中央国务院关于进一步加强城市规划建设管理的意见》。这份"意见"表面上看是专门针对城市规划的文件，实际上是通过抓住城市规划这一制约城市发展的"命门"，来规范和引导整个中国的城市化进程，因而对中国的城市化进程和特大型城市的发展具有重大的战略意义。中共中央和国务院在该"意见"中直言不讳地指出了改革开放以来我国在城市化进程存在的突出问题："城市规划前瞻性、严肃性、强制性和公开性不够，城市建筑贪大、媚洋、求怪等乱象丛生，特色缺失，文化传承堪忧；城市建设盲目追求规模扩张，节约集约程度不高；依法治理城市力度不够，违法建设、大拆大建问题突出，公共产品和服务供给不足，环境污染、交通拥堵等'城市病'蔓延加重。"接着就如何加强科学合理的城市规划，塑造城市特色风貌，提升城市建筑水平，推进城市节能建设，完善城市公共服务，营造城市宜居环境，创新城市治理方式，推进城市现代化，走中国特色的城市化道路提出了明确要求［13］。
随着对城市化规律和意义认识的加深，特别是国家对新型城镇化宏观发展战略的调整，中国的城市化从21世纪后实现了历史性的跨越式发展。除了城镇化进程加速和城市数量大量增多、城市人口迅速增加并最终超过农村人口之外，另一个显著的特色就是涌现了一批特大型和超大型城市。这些特大型城市的人口规模和经济体量巨大，对中国的社会经济发展具有日益重要的引领作用和标志作用。2008年，500万市区常住人口以上的特大型城市（含1000万人口以上的超大型城市）总共12个，总人口约11129.56万，占当年全国总人口的8.38%；总产值约72376亿元，约占当年全国国民总产值的24.07%；当年全国人均GDP为22640元，特大型城市的人均GDP为65027.85元。10年后的2018年，特大型城市上升至17个，总人口约18750.12万，占当年全国总人口的13.4%；总产值265913
亿元，占当年全国GDP的29.54%；当年全国人均GDP为64520.7元，特大型城市的人均GDP为141820元［14］［15］。从上述简单的数据比较中不难发现，特大型城市具有无可比拟的巨大规模经济效应和难以抵挡的人口聚集效应，是国家现代化进程的强大引擎。
特大型城市不仅对国家的宏观经济发展和现代化进程具有不可取代的战略优势，而且对公共基础设施建设、居民物质生活水平、国民教育素质、医疗卫生条件、城市公共服务、公共文化事业、社会保障体系、社区综合治理和人均预期寿命等与人民幸福生活直接相关的外部条件来说，也具有突出的优势。因此，国家调整城市化发展战略，从限制特大城市的发展转变为引导和规划特大城市的发展，无论对国家的公共利益还是对人民的幸福生活，以及对中华民族的伟大振兴和建设社会主义现代化强国，都是正确的战略选择。但是，从另一方面来看，各种各样的"城市病"在特大型城市中也尤其突出，国家在城镇化过程中和城市在现代化进程中面临的各种挑战在特大型城市中也最为明显。城市规模越大，其复杂性、风险性、脆弱性和不确定性也越大。正如有专家所提醒的那样："一方面，特大型城市会时常遭遇诸如火灾、水患、流行疾病等传统的常规性风险，但由于特大型城市的人口流动性高、城市空间密度高、人群集聚等特征，常规性风险会带来难以估判的巨大破坏性。另一方面，伴随着工业化、信息技术的高度发展，特大型城市还面临着恐怖主义威胁、金融风险、信息网络安全风险等非传统危险"［16（］P19-20）。
简而言之，特大型城市不仅对国家的经济发展和城市化进程具有战略引领作用，而且对整个国家治理的现代化，尤其是城市治理的现代化，也同样具有引领作用和典型意义。如果特大型城市无法有效应对城市治理的各种风险和有效治愈各种城市病症，造成"城市治理的失效"（failureofurbangovernance），那么，由此导致的危害也将是灾难性的。
三、特大型城市治理的难题
特大型城市虽然在文化传统、地理环境、人口规模、经济总量、综合实力和存在问题等方面各有不同，但在改革开放以来的快速城市化和现代化进程中，面临着许多共同的治理问题和严峻的挑战。概括地说，特大型城市在公共治理方面存在的主要问题集中体现在以下五个方面：首先是共同面临着典型的"城市病"，例如，人口规模膨胀、生态环境恶化、公共交通拥堵、自然资源短缺、公共服务不完善、城市居民老龄化严重，等等；其次是在城区面积的迅速扩张
中产生的一系列城乡融合发展问题，如同一城市中的城乡双规制、土地征用和房屋拆迁、"城中村"现象、"三无居民"等；其三是城市规划的问题，如空间布局不合理、职业区与居住区分离率过高、城市功能定位模糊等问题；其四是城市管理的问题，特别是居住地与户籍地分离、城市的多头管理、执法粗暴、城管困境、公共安全等；其五是外来民工的问题，如流动人口居高不下、新老城市居民之间的各种矛盾、户籍制度导致的居民权利不平等和身份歧视、外来民工子女的就学问题等。除了这些带有共性的问题之外，每个特大型城市又或多或少会有各自面临的特殊问题。
北京是中国的首都，其城市定位及治理重点在很大程度上取决于国家的宏观政治经济环境及中央对首都的特别要求。从1949年新中国成立到2015年中央批准的《京津冀协同发展规划纲要》实施之前，北京市先后共制订颁布过7个城市发展规划，经历了从消费型城市到生产型城市，从现代工业化基地和科学技术中心到全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，最后确立"人文北京、科技北京、绿色北京"和"国际一流的和谐宜居之都"等发展目标的重大变迁［17］（P123-124）。因而，对北京来说，"战略定位与治理模式选择"便是面临的首要问题。除此之外，首都的治理还存在以下重要问题：京津冀协同发展与地方利益的博弈，包括京津冀三地之间以及三地与中央政府相关部门之间在公共资源分配、重大项目布局、区域生态保护、财政转移支付等方面的利益博弈；治理分权与协同集权的平衡问题，是中央政府主导还是区域平衡协同或多元驱动；治理协同发展与治理主体多元化问题，特别是政府、企业、社会公众三重利益主体之间的协调；多中心治理与政府治理能力的匹配问题，北京的空间结构从原来的单中心向多中心、网络化转变后，需要对城市公共权力资源进行再分配；功能疏解与人口疏解协调的问题，要疏解"非首都功能"必然涉及人口的疏解，这两者之间既有重合又不能等同，如何协调两者的关系是首都治理面临的新课题；公共产品供给空间格局重组与民众生活成本的关系问题，医疗和教育等核心公共资源的重新布局，势必影响到众多居民的生活成本，如何协调两者的关系直接关系到社会的稳定和谐；国际大都市区与公共治理现代化的问题；城市功能转换与治理体制创新问题［3（］P26-41）。在中国的城市化和现代化进程中，上海一直具有十分特殊的地位。改革开
放前，上海一直是中国的超级经济中心和金融中心。改革开放后，上海作为中国超级经济中心的地位遇到挑战，但其传统的大都市优势依然存在。2017年国